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熱土地 冷思考 穩(wěn)步行——廣東省“雙保工程”2010年行動(dòng)紀(jì)實(shí)
核心提示
按照國土資源部“雙保工程”2010年行動(dòng)的統(tǒng)一部署，廣東省把經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整納入今年“雙保工程”的重要內(nèi)容。廣東省國土資源廳承諾，優(yōu)先保證穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)項(xiàng)目，并專門組織督導(dǎo)。
著力扶持新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和用地結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來；在建立節(jié)約集約用地示范省試點(diǎn)活動(dòng)中，大力推進(jìn)“三舊”改造，促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型，更好服務(wù)民生；通過編制新一輪規(guī)劃，層層分解落實(shí)建設(shè)用地規(guī)模、耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積等控制指標(biāo)；扎實(shí)推進(jìn)用地審批制度改革、征地制度改革，提升政府管理的軟實(shí)力……廣東省“雙保工程”2010年行動(dòng)將穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)納入重要內(nèi)容，并不斷創(chuàng)新實(shí)踐著。
初冬時(shí)節(jié)，祖國的南粵大地溫度不減，生機(jī)依然。在這片曾經(jīng)為中國改革開放發(fā)展作出巨大貢獻(xiàn)的熱土上，經(jīng)過時(shí)代和實(shí)踐的歷練，人們的創(chuàng)新熱情依舊高漲。
穩(wěn)增長和調(diào)結(jié)構(gòu)，客觀上存在著諸多矛盾和決策上的“兩難”， 富有市場經(jīng)營意識(shí)和創(chuàng)新精神的廣東人迎難而上，化危為機(jī)。搶占未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展制高點(diǎn)，就必須堅(jiān)定不移調(diào)結(jié)構(gòu)，腳踏實(shí)地促轉(zhuǎn)變。廣東，勢必仍然在國家發(fā)展大局中發(fā)揮舉足輕重的作用。
艱難抉擇闖新路
2010年1月5日，中共廣東省委十屆六次全會(huì)上，中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋把改變傳統(tǒng)發(fā)展模式風(fēng)趣地比喻成“瘦身”運(yùn)動(dòng)。他說：“人長胖的過程是靠吃出來的，而吃是令人愉悅的。讓一個(gè)已經(jīng)胖起來的人主動(dòng)減少美味佳肴，增加運(yùn)動(dòng)量，那是一件十分困難的事。得益并習(xí)慣于傳統(tǒng)發(fā)展模式后，要自覺走上自主創(chuàng)新道路，如同胖子減肥一樣，是很難有這樣進(jìn)取性的沖動(dòng)的�！�
按照國土資源部“雙保工程”2010年行動(dòng)的統(tǒng)一部署，廣東省把經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整納入“雙保工程”的重要內(nèi)容。廣東省省長黃華華在廣東省人大等會(huì)議上多次強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)定不移調(diào)結(jié)構(gòu)，腳踏實(shí)地促轉(zhuǎn)變，推動(dòng)廣東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展再上新水平。分管國土資源管理的廣東省副省長林木聲多次作出重要指示。
廣東省國土資源廳專門成立以招玉芳廳長為組長的“雙保工程”2010年行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，并制定具體工作方案。廣東省國土資源廳在用地指標(biāo)大量缺口的情況下艱難抉擇，優(yōu)先保證穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)項(xiàng)目，廣東省國土資源廳專門組織重點(diǎn)項(xiàng)目督導(dǎo)組，一個(gè)一個(gè)項(xiàng)目具體督導(dǎo)。
國家土地督察廣州局對(duì)廣東經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整情況密切關(guān)注，多次派出調(diào)研組進(jìn)行專題調(diào)研、檢查指導(dǎo)。國家土地督察廣州局局長束偉星針對(duì)“雙保”的主題，專門在廣東省縣級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部土地管理培訓(xùn)上作了加強(qiáng)土地督察，破除思想障礙，遏制違法用地行為，推動(dòng)集約節(jié)約用地的專題輔導(dǎo)課。
各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門的重視與支持，無形中產(chǎn)生巨大力量，推動(dòng)著一項(xiàng)項(xiàng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化措施的落實(shí)。一大批裝備制造業(yè)基地啟動(dòng)形成，如鐵路和諧型大功率機(jī)車檢修基地、中海油深水工程、中航通用飛機(jī)基地、中船低速船用柴油機(jī)等一批高精尖的重型裝備制造項(xiàng)目順利落地。一批現(xiàn)代金融、物流、工業(yè)設(shè)計(jì)、文化創(chuàng)意等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)集聚發(fā)展，通過技術(shù)改造，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提高傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)含量和附加值。
毗鄰澳門的經(jīng)濟(jì)特區(qū)——珠海，由于經(jīng)濟(jì)總量偏小且對(duì)外依存度過高，工業(yè)增長過度依賴少數(shù)大企業(yè)，固定資產(chǎn)投資過度依賴房地產(chǎn)開發(fā)。近幾年來，珠海受國際金融危機(jī)的沖擊明顯較大，GDP一度負(fù)增長，可謂經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整最為困難的時(shí)期。
狹路相逢勇者勝。珠海沒有重蹈覆轍，而是加大結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，使傳統(tǒng)發(fā)展模式之危轉(zhuǎn)化為科學(xué)發(fā)展之機(jī)。過去，珠海東西部自然稟賦、資源要素和城市化程度差異明顯，為了改變這一差異局面，珠海果斷實(shí)施“東部大轉(zhuǎn)型，西部大開發(fā)”戰(zhàn)略，推動(dòng)?xùn)|部環(huán)港澳地區(qū)加快從生產(chǎn)型經(jīng)濟(jì)向服務(wù)型經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，集中發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，西部發(fā)揮土地、岸線、淡水資源和海港、空港優(yōu)勢，大力發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代物流業(yè)，做大做強(qiáng)臨港經(jīng)濟(jì)和臨空經(jīng)濟(jì)。長期以來，珠海工業(yè)園區(qū)多，基礎(chǔ)設(shè)施不足，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不強(qiáng)。通過“撤、轉(zhuǎn)、并”，珠海把全市24個(gè)工業(yè)集中區(qū)整合為航空產(chǎn)業(yè)園等8個(gè)特色鮮明產(chǎn)業(yè)園，有特色的中國國際航空航天博覽會(huì)越辦越好。如今，珠海不時(shí)傳出高端制造業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目順利進(jìn)展的喜訊，唱響結(jié)構(gòu)調(diào)整主旋律。
搶占未來制高點(diǎn)
在進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整、合理布局、科學(xué)安排產(chǎn)業(yè)基地的同時(shí)，廣東“雙保工程”2010年行動(dòng)，著力扶持新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整結(jié)合起來。
佛山是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市，我國著名的陶瓷等傳統(tǒng)工業(yè)品生產(chǎn)之鄉(xiāng)。由于歷史原因，低效用地較多，產(chǎn)業(yè)發(fā)展涉及多方面深層次的矛盾。筆者多次到佛山調(diào)研產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、“三舊”改造的情況，當(dāng)?shù)匕l(fā)改、工信、國土等部門普遍認(rèn)為：商場如戰(zhàn)場，如果產(chǎn)業(yè)低水平徘徊、用地粗放、資源浪費(fèi)嚴(yán)重、產(chǎn)品競爭力不強(qiáng)，必然擺脫不了行業(yè)低效益的局面。據(jù)佛山國土資源局局長潘念禮介紹，國土部門面臨“三嚴(yán)”（政策嚴(yán)、監(jiān)管嚴(yán)、問責(zé)嚴(yán)）、“三難”（新增建設(shè)用地指標(biāo)難、調(diào)整規(guī)劃修改難、違法用地查處難）、“一多”（供求矛盾多）的局面。為了搶占未來經(jīng)濟(jì)的制高點(diǎn)，佛山市委市政府克服諸多困難，在對(duì)新增建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行安排時(shí)，有保有壓，在保證重點(diǎn)項(xiàng)目、公益性及民生項(xiàng)目的同時(shí)，優(yōu)先保證先進(jìn)制造業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)。2010年重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)使用的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)占上級(jí)下達(dá)的全年總指標(biāo)的36.7%。在保證有限指標(biāo)用在“刀刃”上的同時(shí)，積極進(jìn)行“三舊”改造，緩解新增建設(shè)用地指標(biāo)的壓力。
目前，佛山很多陶瓷企業(yè)已經(jīng)順利轉(zhuǎn)型。引進(jìn)消化國外先進(jìn)技術(shù)的佛山陶瓷企業(yè)，LED陶瓷燈座小巧玲瓏，阻電絕緣、穩(wěn)定性能好，超過國內(nèi)外市場同類產(chǎn)品質(zhì)量。前不久從工信部傳出喜信，國家新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地中，佛山榜上有名，佛山光電顯示產(chǎn)業(yè)由此將享受“國家隊(duì)”的待遇。工信部表示，在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局、技術(shù)改造，重大專項(xiàng)、公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)及有關(guān)資金安排等方面將對(duì)這些基地予以重點(diǎn)指導(dǎo)和幫助，而授牌基地的發(fā)展，也將納入工業(yè)和信息化經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的監(jiān)測體系。
據(jù)佛山市有關(guān)部門介紹，目前佛山區(qū)域內(nèi)的光電顯示產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，初步形成了以液晶產(chǎn)業(yè)為主線，OLED顯示產(chǎn)業(yè)為亮點(diǎn)的光顯示產(chǎn)業(yè)、光伏（新能源）、光照明（新光源）全產(chǎn)業(yè)鏈異軍突起的“三光”產(chǎn)業(yè)立體發(fā)展格局，其中已形成了包括奇美、廣東海信、國星光電等核心企業(yè)在內(nèi)的液晶電視產(chǎn)業(yè)鏈。由廣東中顯科技投資的AMOLED顯示屏生產(chǎn)線和彩虹集團(tuán)投資的彩虹（佛山）OLED、LED兩個(gè)在建項(xiàng)目，有望在“十二五”期間形成超百億產(chǎn)值。佛山提出，到2012年，將基地打造成在“三光”產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域擁有一定數(shù)量自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)，具有較強(qiáng)創(chuàng)新能力，國內(nèi)最大，全球重要的“三光”產(chǎn)業(yè)基地。目前，佛山以O(shè)LED產(chǎn)品為主的物流市場也初具規(guī)模。
據(jù)介紹，佛山成立了以市長牽頭的基地建設(shè)小組，將在申報(bào)方案的基礎(chǔ)上，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際，進(jìn)一步完善建設(shè)規(guī)劃方案，打造具有世界影響力的廣東省“三光”產(chǎn)業(yè)核心產(chǎn)業(yè)聚集園區(qū)和物流園區(qū)。
服務(wù)民生見成效
廣東經(jīng)過30年的高速發(fā)展，珠三角地區(qū)土地利用強(qiáng)度逼近甚至超過聯(lián)合國規(guī)定宜居城市的上限（廣州市達(dá)到23%，深圳市45%，東莞市41%，佛山市33%）。大量低端產(chǎn)業(yè)和雜亂無章的城鎮(zhèn)建設(shè)，產(chǎn)業(yè)升級(jí)缺乏空間，宜居城市的建設(shè)任重道遠(yuǎn)。面對(duì)復(fù)雜多變的外部環(huán)境和傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)型的雙重壓力，廣東省在按照溫家寶總理的要求建立節(jié)約集約用地示范省試點(diǎn)活動(dòng)，大力推進(jìn)“三舊”改造，促進(jìn)城市的轉(zhuǎn)型。
國土資源部部長、黨組書記、國家土地總督察徐紹史多次到廣東調(diào)研，并到“三舊”改造的現(xiàn)場檢查指導(dǎo)。國家土地副總督察甘藏春在調(diào)研中明確指出，要把“三舊”改造和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善人民生活居住環(huán)境結(jié)合起來。國家土地督察廣州局多次派出調(diào)研組到珠三角、粵西、粵東的城市進(jìn)行調(diào)研，總結(jié)發(fā)現(xiàn)“三舊”改造中的經(jīng)驗(yàn)和問題，及時(shí)給予督促指導(dǎo)。廣東省從佛山市率先探索，到確立佛山、廣州、深圳、東莞作為試點(diǎn)城市，最后形成“政府引導(dǎo)、規(guī)劃引領(lǐng)、屬地實(shí)施、市場運(yùn)作、分步推進(jìn)、民生受益”的工作思路。
廣州市以舉辦第十六屆亞運(yùn)會(huì)為契機(jī)，圍繞建設(shè)“全省首善之區(qū)”和“國家中心城市”的目標(biāo)，有序推進(jìn)和有效引導(dǎo)“三舊”改造，切實(shí)改善舊城區(qū)人民群眾生活環(huán)境和居住條件，促進(jìn)土地高效利用和城市功能提升，將城市道路、交通、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境等進(jìn)行大力改造，今年計(jì)劃開展14條“城中村”改造，全面完成改造用地5平方公里，控制規(guī)模，保護(hù)歷史建筑和文物，打造最具品牌的居住小區(qū)，促進(jìn)城鄉(xiāng)面貌的有效改善。
中山市岐山公園，利用廢棄的粵中船廠改造而成，總面積達(dá)11公頃，保護(hù)和利用了原船廠的工業(yè)元素和原址生態(tài)環(huán)境，展示了承載創(chuàng)業(yè)歷程、記錄城市記憶的功能，并作為亞洲唯一獲獎(jiǎng)項(xiàng)目，榮獲由 “2009年度ULI全球卓越獎(jiǎng)”。
佛山市禪城石灣街道石頭村拆除集體舊物業(yè)和私人房屋4.4萬平方米，統(tǒng)一規(guī)劃改造為占地15萬多平方米、建筑總面積約32萬平方米中高檔住宅區(qū)，使城市面貌和村民居住環(huán)境發(fā)生翻天覆地的巨大變化。佛山市南莊生態(tài)休閑區(qū)，轉(zhuǎn)移原有落后和污染企業(yè)，結(jié)合廣東省提出的綠道建設(shè)，建設(shè)7公里長的綠道和不用水泥的生態(tài)湖，建設(shè)動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)基地，把生態(tài)建設(shè)與工業(yè)發(fā)展相結(jié)合，運(yùn)營后預(yù)計(jì)年產(chǎn)值達(dá)30億元。
東莞市采取地塊置換、退地還耕等方式，重點(diǎn)處置市鎮(zhèn)中心區(qū)域、主干道路兩旁的閑置地，將近5500畝零散分散、受規(guī)劃控制等影響暫不宜開發(fā)建設(shè)的地塊，按照城市區(qū)劃的要求，由政府重新規(guī)劃和招商，完善了城市功能，優(yōu)化了城市布局。東莞藝展中心原是中國雅田實(shí)業(yè)制品廠，閑置改造成20個(gè)書畫創(chuàng)作基地、20個(gè)書畫展覽館、50多個(gè)畫廊，300多個(gè)工藝品展館，為豐富市民的文化生活和城市文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵發(fā)揮積極作用。
如今沿著廣佛高速、廣深高速行駛，沿途那種煙囪林立、烏煙滾滾的景象不見了，許多臨時(shí)建筑變成標(biāo)準(zhǔn)的廠房，荒山野嶺聳立一座座歐式、美式的住宅小區(qū)。更引人注目的是，以生態(tài)走廊為基礎(chǔ)，以珠三角為重點(diǎn)，規(guī)劃建設(shè)省級(jí)綠道網(wǎng)，加大城鄉(xiāng)環(huán)境治理力度，優(yōu)化人居環(huán)境。自然景觀結(jié)合人工生態(tài)環(huán)境成為人們不可或缺的居住休閑場所。
轉(zhuǎn)變職能促調(diào)整
產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有賴于政府職能的轉(zhuǎn)變。政府服務(wù)提速、提質(zhì)、提效，就能更好地找準(zhǔn)問題，組織攻堅(jiān)克難，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變。凡是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需要調(diào)整的地方，肯定伴隨著有一場用地結(jié)構(gòu)調(diào)整。只要是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需要的，用地的結(jié)構(gòu)就調(diào)整到哪里，服務(wù)工作就跟到哪里。
改革開放以來，廣東省經(jīng)濟(jì)高速增長，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展加速，經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力大幅提升，人民生活水平明顯提升。全省生產(chǎn)總值年均增長12.7%，占全國比重達(dá)1/8。與此同時(shí)，全省國土空間發(fā)生了巨大變化，建設(shè)用地面積高速增長，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整給政府軟實(shí)力的提高提出新的更高的要求。
隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快和經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，政府加強(qiáng)主體功能區(qū)規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的編制協(xié)調(diào)尤為重要。國土資源部總規(guī)劃師胡存智和規(guī)劃司的工作人員多次來到廣東，對(duì)編制土地利用總體規(guī)劃問題進(jìn)行具體指導(dǎo)。據(jù)廣東省國土資源廳副廳長涂高坤介紹，土地適宜性評(píng)價(jià)、劃定不同空間的主體功能、調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)等，直接影響著發(fā)展方式，決定資源配置效率。廣東省國土資源廳一直注重“三規(guī)”（主體功能區(qū)規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃）協(xié)調(diào)，發(fā)揮新一輪土地利用總體規(guī)劃的管控作用。
截至2010年10月，廣東省21個(gè)市規(guī)劃全部通過專家評(píng)審，其中19個(gè)市規(guī)劃成果已正式報(bào)批，占應(yīng)編制總數(shù)的90%，全省118個(gè)縣級(jí)單位已全部形成規(guī)劃成果初稿，已通過專家評(píng)審88個(gè)。全省1386個(gè)需開展規(guī)劃編制的鎮(zhèn)級(jí)單位，已完成規(guī)劃成果初稿1380個(gè)，占99%。通過編制新一輪規(guī)劃，層層分解落實(shí)建設(shè)用地規(guī)模、耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積等控制指標(biāo)，為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)、城市更新改造、生態(tài)環(huán)境的建設(shè)，提供了重要依據(jù)。
扎實(shí)推進(jìn)用地審批制度改革、征地制度改革，加快推進(jìn)社會(huì)管理體制建設(shè)，提升政府管理的軟實(shí)力，也是廣東省“雙保工程”2010年行動(dòng)的一個(gè)特色。2007年至2009年，廣東省級(jí)建設(shè)項(xiàng)目涉及新增建設(shè)用地面積21.9萬畝，審批任務(wù)和征遷工作壓力很大。國家土地督察廣州局從項(xiàng)目報(bào)批的督察中發(fā)現(xiàn)報(bào)批審核進(jìn)度慢等問題后，及時(shí)通報(bào)情況，并與廣東省政府相關(guān)部門一起，從改革中要效率，重點(diǎn)從項(xiàng)目的前期工作、執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策、審批時(shí)效、征地相關(guān)問題等環(huán)節(jié)上進(jìn)行改進(jìn)，加快審批速度，維護(hù)農(nóng)民利益，為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。
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