人民網(wǎng)北京9月30日電 (記者賈玥) 從1986年至今，我國扶貧開發(fā)政策已走過25年，并經(jīng)歷三次較大調(diào)整。當時確立的貧困縣政策的確成效顯著，但行至今日，也暴露出已“脫貧縣不愿摘帽”、“爭當貧困縣”等問題。受訪專家建議，貧困縣政策思路應做大調(diào)整，取消劃定貧困縣，未來工作著力推進脫貧地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

　　貧困縣名單只增不減 “榜單”十年未變

　　我國大規(guī)模扶貧開發(fā)政策的調(diào)整始于1986年，從上到下正式成立了專門扶貧機構，確定了開發(fā)式扶貧方針，并劃定了258個國家級貧困縣。

　　1993年，“八七”扶貧攻堅計劃開始制定和實施。盡管農(nóng)村貧困人口已從1985年的1.25億減少至1993年的8000萬，但國定貧困縣的數(shù)量卻在那時增加到592個。財政部農(nóng)業(yè)司的一份研究報告指出，這是由于貧困縣不愿放棄到手的各種補貼和優(yōu)惠資源。這一階段，中西部地區(qū)的國定貧困縣數(shù)量也增至82%。

　　2001年5月，國務院扶貧領導小組頒布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010)》，對21世紀初的扶貧戰(zhàn)略做出全面描述。以此為標志，我國扶貧開發(fā)工作進入下一階段。

　　此時扶貧政策的一個顯著變化是，扶貧對象改變了過去以貧困縣為基本扶持單位的做法，而將扶貧開發(fā)重點轉向了14.8萬個貧困村，這在一定程度上扭轉了貧困縣以外的貧困人口享受不到扶貧政策和資金的狀況。

　　值得注意的是，國務院扶貧領導小組重新認定的592個國家扶貧工作重點縣，取消了沿海發(fā)達地區(qū)的所有國定貧困縣，增加了中西部地區(qū)的貧困縣數(shù)量，并保持總數(shù)不變。業(yè)內(nèi)人士認為，將國定貧困縣改為扶貧開發(fā)重點縣可讓非貧困縣中的貧困人口也享受到扶貧資源。

　　截至今日，國家扶貧工作重點縣仍然延續(xù)2001年出臺的這份“榜單”，但經(jīng)過十年扶貧與開發(fā)，名單中貧困縣的經(jīng)濟水平在發(fā)生變化。

　　“從多年研究全國縣域經(jīng)濟的經(jīng)驗看，不少貧困縣已經(jīng)搖身變?yōu)?百強縣"，如陜西府谷縣、內(nèi)蒙古準格爾旗等地，依靠當?shù)孛禾抠Y源資源優(yōu)勢早已脫貧致富。”中郡縣域經(jīng)濟研究所所長劉福剛告訴記者。

　　記者從權威渠道獲悉，新的貧困縣名單目前正在各地醞釀，“貧縣不貧”現(xiàn)象有望改變。

　　“脫貧不摘帽”現(xiàn)象待解 專家建議取消評定貧困縣

　　2011年8月底，《重慶日報》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當?shù)夭糠只鶎痈刹咳匀粚⒇毨Эh頭銜視作招商引資的重要條件，而一旦被摘下這頂帽子，中央及市級財政撥付的扶貧補助資金與一些政策優(yōu)惠會隨之消失，各地的財政負擔壓力將會加大。

　　重慶市社科院區(qū)域經(jīng)濟研究中心研究員李勇認為，頂著“貧困帽”固然能帶來優(yōu)惠政策，但會始終給人“落于人后”的印象，不利于城市形象的對外營銷，各貧困區(qū)縣應敢于“摘帽”。

　　“改變這一狀況需要逐步建立"扶貧工作重點縣進退機制"。”已經(jīng)有專業(yè)人士提出，一些地區(qū)把保住“扶貧開發(fā)工作重點縣”的帽子視為“政績”之一，建立進退機制則有利于調(diào)動貧困地區(qū)扶貧開發(fā)工作的積極性，大幅提升減貧效果和針對性。

　　在中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院教授李小云看來，貧困縣政策涉及資源優(yōu)惠分配，貧困縣當然不愿“摘帽”，解決這個問題唯一的方法就是從政策層面取消評定貧困縣，讓“貧困縣”這一概念作古。

　　李小云指出，我國在上世紀八十年代的貧困面較大，特別集中在沒有直接受益于改革開放政策的落后的中西部地區(qū)，因而貧困縣應運而生。在當時，以縣為單元進行資源分配和集中管理，確實有助于這些地區(qū)快速擺脫貧困。

　　“經(jīng)過二三十年發(fā)展，貧困在當下不再以整縣的形式呈現(xiàn)，貧困問題更突出體現(xiàn)在大的片區(qū)，甚至出現(xiàn)在一些大城市周邊，主要反映在返貧人群身上，所折射的主要是低收入人群的問題，這意味著現(xiàn)階段貧困縣政策需要作大調(diào)整。”李小云說。

　　扶貧需要新思維 扶貧趨勢由縣向村轉移

　　“扶貧政策需要新思維。”中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英曾撰文建議，可以考慮把山民直接移到城市，把不愿意走的老山民養(yǎng)起來，不必花錢讓他們搞生產(chǎn)開發(fā)。黨國英通過走訪基層后得出的核心觀點是，“讓中國農(nóng)村貧困人口迅速減少，還是要靠工業(yè)化、城市化和市場化”。

　　但李小云對這一想法持否定態(tài)度。他認為，貧困地區(qū)農(nóng)民進城后，會在城市成為新的貧困人口，而由于城市的生活水平較高，這就迫使工業(yè)化成本大幅上升;土地對于農(nóng)民而言具備保險作用，如果能夠建設好新農(nóng)村，本身就可平抑過度城市化、快速城市化帶來的問題。

　　記者梳理三次扶貧開發(fā)政策調(diào)整脈絡后發(fā)現(xiàn)，將扶貧單位由縣級向村級轉移是一大趨勢，以村為單位的扶貧開發(fā)模式，可以提高扶貧精準度。李小云對此表示認可，但他同時指出，投入強度和力度不足是制約貧困村建設的頑疾。

　　“過去十年，以村為單位的整村推進計劃、扶貧計劃進展效果一般，從投入資金角度看，有的村子十年就給了三五十萬，這根本無法支持長遠發(fā)展。”李小云表示，雖然各級財政對貧困縣投入的資金也會落實在各個村子，但一個縣里有幾十、幾百個村，分攤下來難有實效。

　　如果李小云設想的取消貧困縣政策成為現(xiàn)實，未來大城市周邊貧困地區(qū)將由各城市自行解決，而中西部特別貧困地區(qū)將繼續(xù)依靠中央財政予以政策傾斜。他認為，國務院和各地扶貧辦的職能并不會因此被削弱，反而可以借此調(diào)整工作重點，防止出現(xiàn)循環(huán)貧困，進一步提升貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力。

　　結語：

　　多年來，國家級貧困縣政策在幫扶落后地區(qū)發(fā)展方面曾發(fā)揮過積極作用。但也隱藏著不少疑問：貧困縣的標準是否應該重新界定?如何終結“爭當貧困縣”現(xiàn)象?貧困縣進退機制是否該重新核定?國家級貧困縣的政策是否該作調(diào)整或取消? 這些問題人民網(wǎng)在六篇系列報道中一一回答。

　　但最關鍵的是，國家政策是否真的因此會有所調(diào)整?我國扶貧開發(fā)政策走向何方?期待國務院相關部門能夠做出回應。

　　作者：賈玥