2010年中央一號文件提出，“積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)規(guī)劃水平和發(fā)展質(zhì)量，當前要把加強中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展作為重點。深化戶籍制度改革，加快落實放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，促進符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益。”[1]我國正處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，又好又快地推進城鎮(zhèn)化既是我們面臨的重要任務(wù)，也是經(jīng)濟社會發(fā)展的基本動力之一。
　　在世界現(xiàn)代化的歷史進程中，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化密不可分。城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的必然產(chǎn)物，現(xiàn)代化是城鎮(zhèn)化的必然結(jié)果。離開了城鎮(zhèn)化，工業(yè)化的效率就會降低，而離開了工業(yè)化，城鎮(zhèn)化就會失去產(chǎn)業(yè)依托和支撐，最后失去發(fā)展動力，現(xiàn)代化也無從談起。城鎮(zhèn)化以能量集聚、要素集聚為特征，通過集聚人口、集聚經(jīng)濟和社會能量，從而產(chǎn)生集聚效應(yīng)和規(guī)模效益。推進城鎮(zhèn)化可以促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城鎮(zhèn)集聚，有利于改變過去“村村點火，處處冒煙”的資源浪費狀況；有利于合理節(jié)約地使用土地，保護耕地，控制污染，走可持續(xù)發(fā)展的路子；有利于提高城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的利用率，發(fā)揮公共基礎(chǔ)設(shè)施的共享效應(yīng)，使各種資源在更大的范圍、更高的層次上得到優(yōu)化配置。通過就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要手段之一；通過城鎮(zhèn)化引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力向二三產(chǎn)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，不僅可以優(yōu)化農(nóng)業(yè)內(nèi)部種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、畜牧業(yè)以及副業(yè)結(jié)構(gòu)，還可以發(fā)展壯大農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，推動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

 　　繼浙江溫州市試點5個鎮(zhèn)級市后，山東省日前宣布將啟動鎮(zhèn)級市試點，計劃用3—5年時間將省內(nèi)20多個中心鎮(zhèn)培育成小城市。在我國目前的市制體制中，有直轄市、副省級城市、地級市、縣級市4級。但浙、魯兩省啟動的鎮(zhèn)級市試點并不涉及行政區(qū)劃層級調(diào)整，它的核心要義是：以一個城市的標準來建設(shè)和管理一個鎮(zhèn)。

　　建設(shè)“鎮(zhèn)級市”，就是不對城鎮(zhèn)行政層級作大的變動的情況下，通過擴權(quán)改革解決強鎮(zhèn)責(zé)大權(quán)小功能弱的突出問題。從這種意義上講，建設(shè)“鎮(zhèn)級市”實際上是溫州強鎮(zhèn)擴權(quán)改革的深化，其實質(zhì)并不在于“鎮(zhèn)”改“市”，而在于賦予強鎮(zhèn)更多的自主發(fā)展權(quán)。
　　一、設(shè)立鎮(zhèn)級市的必要性
　　（一）小城鎮(zhèn) 是“新型城市化”的工作重點
中央提出要將小城鎮(zhèn)建設(shè)或說“新型城市化”作為下一步城市化的工作重點。新型城市化是相對于老的城市化來說的。老的城市化集中于大城市的建設(shè)，而對中國城市化的進程來說，新型城市化還有更多的內(nèi)容，它是跟小城鎮(zhèn)建設(shè)聯(lián)系在一起的，他發(fā)展的重點不在大中城市，而在小城鎮(zhèn)。
　　我們以前所謂的城市化只能叫做“半城市化”。老城市化建設(shè)主要是集中于大城市的建設(shè)，財政投入也集中于大城市。最關(guān)鍵的是，老的城市化，是建立在城鄉(xiāng)二元化分割的體制基礎(chǔ)上，是不完全的城市化。
　　西方發(fā)達國家的城市化進程，是一個自然吸收農(nóng)業(yè)人口的過程。農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移也是一個趨勢，但現(xiàn)在我們的狀況是什么呢？大城市通過發(fā)展和擴張，涌入大量的外來人員，包括外來務(wù)工者。一些農(nóng)民工作為城市建設(shè)者，在城市里工作，等打完工了，絕大部分人仍然會回到農(nóng)村。在城市里，他們沒有基本的社會保障，住房等問題更沒法得到解決。他們像候鳥一樣遷徙，為城市建設(shè)做著貢獻，工作結(jié)束之后還是要回到農(nóng)村生活。生產(chǎn)與生活相分離。
改革開放以來，特別是近10年來，我國農(nóng)村發(fā)生了很大變化，一大批建制鎮(zhèn)擁有強大的經(jīng)濟實力，人口聚居規(guī)模也很大。有的鎮(zhèn)的人口達10萬之多，而幾萬人口的建制鎮(zhèn)更比比皆是。有的鎮(zhèn)還設(shè)立了街道辦事處，鎮(zhèn)政府所在地就如同一個城市。我國著名的“天下第一村”，江蘇無錫的華西村，儼然是一座現(xiàn)代化的小城市，其農(nóng)業(yè)增加值占GDP的比重連1%都不到。這些地方完全是真正的城市，怎么也不能當農(nóng)村看待。
　　（二）傳統(tǒng)行政區(qū)劃體制對非縣城中心鎮(zhèn)進一步發(fā)展的制約
　　現(xiàn)行的政府管理體制對非縣城的其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展是相當不利的。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣存在責(zé)、權(quán)、利的不平衡狀況，使得一些經(jīng)濟強鎮(zhèn)財稅收入絕大部分上繳縣級財政，能夠自我支配用于自身發(fā)展的經(jīng)費嚴重不足，從而影響其發(fā)展速度。而縣城則可以借助于“縣政府”的行政資源和行政力量，以很大的份額來占用全縣的公共財政，從而得到大力發(fā)展，形成所謂“縣城刮鄉(xiāng)鎮(zhèn)”現(xiàn)象。近年來江蘇吳江市松陵鎮(zhèn)城市建設(shè)突飛猛進，城鎮(zhèn)規(guī)模和經(jīng)濟實力正逐步追趕并接近經(jīng)濟中心盛澤鎮(zhèn)，也正得益于其行政中心的地位。這對盛澤等其他非縣城的中心鎮(zhèn)是不公平的，必然會導(dǎo)致強烈的反彈，甚至還由此還可能產(chǎn)生離心傾向。吳江縱然已于1992年整縣改設(shè)為吳江市，也沒法滿足盛澤等經(jīng)濟強鎮(zhèn)對自己獨立市制的渴求。
　　（三）經(jīng)濟強鎮(zhèn)的崛起要求向城市型管理體制轉(zhuǎn)變
　　經(jīng)濟強鎮(zhèn)的崛起，使得其成為當?shù)亟?jīng)濟要素和資源的聚集地，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)其進一步發(fā)展的要求。主要有兩個方面的表現(xiàn)：一是城市規(guī)劃與建設(shè)管理職能不完善，權(quán)責(zé)不對等。權(quán)力小，責(zé)任大、能力弱是這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在的矛盾。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有自己獨立的鎮(zhèn)區(qū)的城市規(guī)劃權(quán)和房產(chǎn)等事務(wù)的管理權(quán)，無法組織象樣的規(guī)劃工作，從而使得鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃尤其是老城區(qū)的改造缺乏強有力的規(guī)劃保證，導(dǎo)致鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)質(zhì)量不高，城市景觀有些混亂。這樣的情況在吳江的各鎮(zhèn)都有表現(xiàn)，即使是該市的經(jīng)濟中心盛澤鎮(zhèn)也是如此。
　　二是鎮(zhèn)對于日益龐雜的城市型社會管理事務(wù)力不從心。經(jīng)濟強鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和事業(yè)的高速發(fā)展，必然導(dǎo)致社會管理事務(wù)的非農(nóng)化，并隨著其高速發(fā)展而急速加快，而鎮(zhèn)的“適農(nóng)性”體制及其管理模式越來越無法適應(yīng)這種城市性社會管理事務(wù)的發(fā)展，也必然要求革新體制，創(chuàng)新一種新的城市管理體制來滿足這些經(jīng)濟強鎮(zhèn)的發(fā)展要求。 目前鎮(zhèn)建制。不利于各鎮(zhèn)城市化的進一步發(fā)展，不利于實行高效的行政管理，不利于經(jīng)濟的升級，從而嚴重影響了其綜合競爭力的提升，最終會影響整個縣域經(jīng)濟發(fā)展。時代呼喚實行一種新的城市型的管理體制，并在行政區(qū)劃上體現(xiàn)出來。
　　(四)實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟一體化的必經(jīng)之路
　　從更長遠的趨勢看，我國大部分農(nóng)民將走向城市，村一級居民點大部分將逐步衰落，真正的鄉(xiāng)村將只生活一些專業(yè)農(nóng)戶。人口減少以后，村莊的公共事務(wù)也將減少，公共服務(wù)中心將集中在大的居民點，將這些大的居民點改為市建制，農(nóng)民自然也成了市民，只是在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域工作的市民。這些農(nóng)民將直接享受當?shù)氐某鞘蟹��?wù)，城鄉(xiāng)差別在機制上講不復(fù)存在。所以，設(shè)立的鎮(zhèn)級市的改革，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟一體化的必經(jīng)之路。
　　從國民經(jīng)濟管理的角度看，將一大批建制鎮(zhèn)改為“縣轄市”或者“鎮(zhèn)級市”，也十分必要。在“社會主義新農(nóng)村”建設(shè)中，國家投到農(nóng)村的錢，有的部分實際上沒有投向真正的農(nóng)村，因為被當做農(nóng)村的地方已不再是農(nóng)村。有的資金說起來是幫助農(nóng)民，但受惠的也不一定是真正的農(nóng)民，因為他們住在新興城市里，又不從事農(nóng)業(yè)。為了更好地支持農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村、幫助農(nóng)民，十分有必要嚴格地區(qū)分城市和鄉(xiāng)村以及市民和農(nóng)民。將一大批建制鎮(zhèn)改做鎮(zhèn)級市，是這項工作的第一步，也是很關(guān)鍵的一步。
　　二、推行縣轄市的實施途徑
　　（一）制定縣轄市設(shè)置標準
　　由于縣轄市設(shè)置是一項政治及行政行為，需要法規(guī)政策作保證。在縣轄市探索與試行階段，可以采取試行辦法形式出臺政策，逐步積累經(jīng)驗，然后形成縣轄市設(shè)置標準。設(shè)置標準要有比較完善的指標體系，包括人口、經(jīng)濟與社會發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會保障等方面的指標，對地質(zhì)地貌、特殊地區(qū)、特殊情況等，都要給予明確規(guī)定，以此作為設(shè)立縣轄市的基本依據(jù)。設(shè)置標準要體現(xiàn)這樣幾個特點：一是堅持積極發(fā)展小城市的思路，適當放寬設(shè)市條件。二是設(shè)市主要限于縣城及經(jīng)濟實力較強的中心鎮(zhèn)，市域范圍不能過大。三是各項指標應(yīng)體現(xiàn)競爭激勵機制，不能只是簡單的“鎮(zhèn)更名為市”。四是對于地方特色突出、區(qū)位條件優(yōu)越等其他特殊情況，可適當放寬設(shè)市條件。五是體現(xiàn)分類指導(dǎo)的思想，兼顧地區(qū)平衡。
　　（二）開展縣轄市設(shè)置試點
　　可以在東、中、西不同省區(qū)選擇少數(shù)縣進行縣轄市設(shè)置試點，積累經(jīng)驗，用于指導(dǎo)后續(xù)設(shè)市工作。新設(shè)市既要考慮綜合經(jīng)濟實力，更要考慮在一定區(qū)域環(huán)境中的輻射帶動作用，突出地方特色。將設(shè)市工作與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合，與工業(yè)園區(qū)及支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，與商貿(mào)物流業(yè)發(fā)展相結(jié)合，努力將縣轄市打造成縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要載體和全縣經(jīng)濟社會發(fā)展的龍頭。同時，大膽創(chuàng)新縣轄市體制機制，探索市政府在主管城市規(guī)劃、維護社會秩序、提供公共服務(wù)方面的職能。縣轄市應(yīng)該直接管理社區(qū)自治組織，以此增強城市發(fā)展的活力和動力。將試點作為制定設(shè)市政策、推進縣轄市發(fā)展的重要依據(jù)。
　　（三）編制縣轄市設(shè)置規(guī)劃
　　首先，明確設(shè)市規(guī)劃的指導(dǎo)思想。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，適應(yīng)城市化發(fā)展要求，按照國家經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和交通布局、地理環(huán)境狀況來確定市的發(fā)展方向、發(fā)展重點和最終目標。其次，明確設(shè)市規(guī)劃的基本原則。堅持城市發(fā)展與社會經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)；堅持因地制宜，合理布局；堅持與大中城市發(fā)展相適應(yīng)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)村發(fā)展相協(xié)調(diào)；堅持正確處理城市與區(qū)域的關(guān)系。第三，做好規(guī)劃編制工作。認真搞好規(guī)劃分析評價，包括背景分析、設(shè)市情況分析、有關(guān)因素與條件評價，做好設(shè)市預(yù)測與規(guī)劃各專項工作。最后，編制完整的設(shè)市規(guī)劃，全面闡述未來各個發(fā)展階段有關(guān)要素預(yù)測，以及分期分區(qū)設(shè)市布局的具體規(guī)劃方案。
　　（四）推動縣轄市設(shè)置走上制度化軌道
　　根據(jù)試點經(jīng)驗、相關(guān)政策以及設(shè)市規(guī)劃，有序推進縣轄市設(shè)置工作。近期，重點將綜合經(jīng)濟實力較強、在地方經(jīng)濟發(fā)展中有較強影響和帶動力的少數(shù)縣城及重點鎮(zhèn)改設(shè)市，培植具有示范作用的現(xiàn)代化新興城市。中期即十二五末期，開始加快縣轄市發(fā)展步伐，不斷增加我國城市總數(shù)，以此推動縣域經(jīng)濟發(fā)展，提升城市化整體水平。遠期，城市發(fā)展與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，縣轄市設(shè)置形成常態(tài)，成為推動城市化持續(xù)健康發(fā)展的重要手段。當我國城市化處于穩(wěn)定階段即城市化率達到75%左右時，大多數(shù)縣城都成為市，全國共有1000多個市，與我國基本國情及現(xiàn)代化水平相適應(yīng)。
　　（五）完善縣轄市設(shè)置配套措施
　　設(shè)立縣轄市，需要采取政策的、體制機制的、人才物的支持與配合。關(guān)鍵要實施好有進有退的資源戰(zhàn)略，一方面推進農(nóng)村人口和生產(chǎn)要素向城市聚集，實現(xiàn)集約、高效發(fā)展；另一方面，建立科學(xué)的退出機制，完善社會保障制度，解除進城農(nóng)民后顧之憂，使其徹底退出農(nóng)村生活及生產(chǎn)用地。對于農(nóng)民退出的土地，要實行還耕、還林、還草、還湖，保證地方耕地面積不減反增，保護生態(tài)環(huán)境越來越好。同時，各部門行業(yè)規(guī)劃應(yīng)兼顧縣轄市發(fā)展需要，在可能情況下適當采取傾斜政策予以支持。嚴格設(shè)市標準，形成競爭機制，以此作為推動地方經(jīng)濟發(fā)展的強大動力。科學(xué)界定縣轄市職責(zé)，合理確定機構(gòu)編制，不斷提升公共管理與服務(wù)水平，推動經(jīng)濟發(fā)展，促進社會和諧。
　　三、“鎮(zhèn)級市”改革的主要內(nèi)容
　　這個“市”不是行政區(qū)劃概念的“市”，而是“小城市”的“市”。建 “鎮(zhèn)級市”不是將原建制鎮(zhèn)的行政級別升格為縣級建制市，不是簡單的機構(gòu)增擴、放權(quán)擴權(quán)，更不是干部人人提拔，而是以現(xiàn)代小城市的標準來規(guī)劃、建設(shè)、管理強鎮(zhèn)，鎮(zhèn)的城市規(guī)模、設(shè)施、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)能力要達到城市化水準，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育設(shè)施等各項社會事業(yè)也要接近城市化標準。
　　“鎮(zhèn)級市”的改革內(nèi)容主要是：落實“四大權(quán)限”、打造“四個平臺”。
　　落實“四大權(quán)限”，即擴大土地使用權(quán)、財政支配權(quán)、行政審批權(quán)和事務(wù)管理權(quán)。擴大土地使用權(quán)：根據(jù)各個強鎮(zhèn)發(fā)展的實際需要，適當增加強鎮(zhèn)建設(shè)用地指標，每年安排不少于所在縣總量三分之一的用地指標，單獨切塊、直接下達給強鎮(zhèn)統(tǒng)籌安排。
　　擴大財政支配權(quán)：縣與鎮(zhèn)財政分配采取確定基數(shù)、超收分成、一定三年的辦法；強鎮(zhèn)的土地出讓收入除上交有關(guān)稅費外，提高鎮(zhèn)財政的分成比例，80%—100%留給鎮(zhèn)；縣屬部門駐強鎮(zhèn)的下屬單位在鎮(zhèn)內(nèi)的各種收費，除縣以上部門代收和特別規(guī)定外，都統(tǒng)一納入鎮(zhèn)財政專戶管理；比如，溫州市平陽縣政府舍得把“肉”割光，土地出讓金百分之百留給鎮(zhèn)里。這是溫州市唯一做得最徹底的縣。縣長王中毅算了一筆賬：這樣一“割”，“十二五”的5年中，縣財政減少收入50億元。
　　“但我們還算了另一筆大賬：鰲江經(jīng)濟占居平陽‘半壁江山’，鰲江興平陽興，鰲江衰平陽衰。支持鰲江能帶動周邊乃至整個平陽的經(jīng)濟發(fā)展。再則，要把錢發(fā)揮出乘數(shù)效應(yīng)來，同樣的資源和要素投給鰲江與投給其他鎮(zhèn)不是一個級別，而是放大好幾倍。” [6]
　　擴大行政審批權(quán)：健全縣職能部門在強鎮(zhèn)的派駐機構(gòu)，根據(jù)強鎮(zhèn)實際需要，增設(shè)縣職能部門分局等機構(gòu)；縣職能部門對派駐機構(gòu)進行充分授權(quán)，采取分局審批、縣局備案的方式，進一步擴大派駐機構(gòu)獨立管理審批權(quán)。
　　擴大事務(wù)管理權(quán)：按照“重心下移、屬地管理”的原則，強化強鎮(zhèn)政府和內(nèi)設(shè)機構(gòu)的管理職能；高配強鎮(zhèn)黨政一把手，市級試點鎮(zhèn)書記任所在縣（市）委常委，鎮(zhèn)長明確為副縣長級；強鎮(zhèn)可根據(jù)需要設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)和調(diào)配鎮(zhèn)管行政事業(yè)干部。
　　打造“四個平臺”，即建立城鎮(zhèn)管理綜合執(zhí)法大隊：受委托統(tǒng)一負責(zé)轄區(qū)內(nèi)市容市貌、園林綠化、國土資源、環(huán)境保護、市政工程和公用事業(yè)等方面的監(jiān)督管理和行政執(zhí)法工作；建立強鎮(zhèn)行政審批服務(wù)中心：經(jīng)授權(quán)承擔縣級部門職權(quán)范圍內(nèi)的審批服務(wù)、證照辦理、信息咨詢、非涉密文件查詢，以及鎮(zhèn)政府職權(quán)范圍內(nèi)的手續(xù)辦理，縣主管部門“見章蓋章”，積極履行上報手續(xù)，切實提高辦事效率；建立強鎮(zhèn)土地儲備中心：主要負責(zé)國有土地使用權(quán)收購儲備以及預(yù)出讓前期工作，以更好開發(fā)整理和有效配置土地資源；建立強鎮(zhèn)公共資源交易中心：負責(zé)強鎮(zhèn)建設(shè)工程招投標、經(jīng)營性國有土地出讓、農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、國有和集體資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等相關(guān)工作。
　　強鎮(zhèn)擴權(quán)是否成功，將影響到未來中國城鎮(zhèn)化的基本格局，也直接影響到我們的城市化和工業(yè)化能不能很好地結(jié)合到一起，以及城鄉(xiāng)一體化這個大戰(zhàn)略。