第一篇：用城市的標準來建設和管理強鎮

2010年中央一號文件提出，“積極穩妥推進城鎮化，提高城鎮規劃水平和發展質量，當前要把加強中小城市和小城鎮發展作為重點。深化戶籍制度改革，加快落實放寬中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮落戶條件的政策，促進符合條件的農業轉移人口在城鎮落戶并享有與當地城鎮居民同等的權益。”[1]我國正處于城鎮化加速發展階段，又好又快地推進城鎮化既是我們面臨的重要任務，也是經濟社會發展的基本動力之一。

在世界現代化的歷史進程中，城鎮化和工業化密不可分。城鎮化是工業化的必然產物，現代化是城鎮化的必然結果。離開了城鎮化，工業化的效率就會降低，而離開了工業化，城鎮化就會失去產業依托和支撐，最后失去發展動力，現代化也無從談起。城鎮化以能量集聚、要素集聚為特征，通過集聚人口、集聚經濟和社會能量，從而產生集聚效應和規模效益。推進城鎮化可以促進鄉鎮企業向城鎮集聚，有利于改變過去“村村點火，處處冒煙”的資源浪費狀況；有利于合理節約地使用土地，保護耕地，控制污染，走可持續發展的路子；有利于提高城鎮基礎設施的利用率，發揮公共基礎設施的共享效應，使各種資源在更大的范圍、更高的層次上得到優化配置。通過就業結構的變化推動產業結構調整是農業和農村經濟結構戰略性調整的重要手段之一；通過城鎮化引導農村剩余勞動力向二三產業等非農產業轉移，不僅可以優化農業內部種植業、養殖業、畜牧業以及副業結構，還可以發展壯大農村二三產業，推動農業和農村經濟產業結構升級。

繼浙江溫州市試點5個鎮級市后，山東省日前宣布將啟動鎮級市試點，計劃用3—5年時間將省內20多個中心鎮培育成小城市。在我國目前的市制體制中，有直轄市、副省級城市、地級市、縣級市4級。但浙、魯兩省啟動的鎮級市試點并不涉及行政區劃層級調整，它的核心要義是：以一個城市的標準來建設和管理一個鎮。[2]

建設“鎮級市”，就是不對城鎮行政層級作大的變動的情況下，通過擴權改革解決強鎮責大權小功能弱的突出問題。從這種意義上講，建設“鎮級市”實際上是溫州強鎮擴權改革的深化，其實質并不在于“鎮”改“市”，而在于賦予強鎮更多的自主發展權。

一、設立鎮級市的必要性

（一）小城鎮 是“新型城市化”的工作重點

中央提出要將小城鎮建設或說“新型城市化”作為下一步城市化的工作重點。新型城市化是相對于老的城市化來說的。老的城市化集中于大城市的建設，而對中國城市化的進程來說，新型城市化還有更多的內容，它是跟小城鎮建設聯系在一起的，他發展的重點不在大中城市，而在小城鎮。

我們以前所謂的城市化只能叫做“半城市化”。老城市化建設主要是集中于大城市的建設，財政投入也集中于大城市。最關鍵的是，老的城市化，是建立在城鄉二元化分割的體制基礎上，是不完全的城市化。

　　西方發達國家的城市化進程，是一個自然吸收農業人口的過程。農村人口向城市轉移也是一個趨勢，但現在我們的狀況是什么呢？大城市通過發展和擴張，涌入大量的外來人員，包括外來務工者。一些農民工作為城市建設者，在城市里工作，等打完工了，絕大部分人仍然會回到農村。在城市里，他們沒有基本的社會保障，住房等問題更沒法得到解決。他們像候鳥一樣遷徙，為城市建設做著貢獻，工作結束之后還是要回到農村生活。生產與生活相分離。

改革開放以來，特別是近10年來，我國農村發生了很大變化，一大批建制鎮擁有強大的經濟實力，人口聚居規模也很大。有的鎮的人口達10萬之多，而幾萬人口的建制鎮更比比皆是。有的鎮還設立了街道辦事處，鎮政府所在地就如同一個城市。我國著名的“天下第一村”，江蘇無錫的華西村，儼然是一座現代化的小城市，其農業增加值占GDP的比重連1%都不到。這些地方完全是真正的城市，怎么也不能當農村看待。[3]

（二）傳統行政區劃體制對非縣城中心鎮進一步發展的制約

現行的政府管理體制對非縣城的其它鄉鎮的發展是相當不利的。由于鄉鎮與縣存在責、權、利的不平衡狀況，使得一些經濟強鎮財稅收入絕大部分上繳縣級財政，能夠自我支配用于自身發展的經費嚴重不足，從而影響其發展速度。而縣城則可以借助于“縣政府”的行政資源和行政力量，以很大的份額來占用全縣的公共財政，從而得到大力發展，形成所謂“縣城刮鄉鎮”現象。近年來江蘇吳江市松陵鎮城市建設突飛猛進，城鎮規模和經濟實力正逐步追趕并接近經濟中心盛澤鎮，也正得益于其行政中心的地位。這對盛澤等其他非縣城的中心鎮是不公平的，必然會導致強烈的反彈，甚至還由此還可能產生離心傾向。吳江縱然已于1992年整縣改設為吳江市，也沒法滿足盛澤等經濟強鎮對自己獨立市制的渴求。[4]

（三）經濟強鎮的崛起要求向城市型管理體制轉變

經濟強鎮的崛起，使得其成為當地經濟要素和資源的聚集地，但鄉鎮管理體制已經不能適應其進一步發展的要求。主要有兩個方面的表現：一是城市規劃與建設管理職能不完善，權責不對等。權力小，責任大、能力弱是這些鄉鎮普遍存在的矛盾。由于鄉鎮沒有自己獨立的鎮區的城市規劃權和房產等事務的管理權，無法組織象樣的規劃工作，從而使得鎮區規劃尤其是老城區的改造缺乏強有力的規劃保證，導致鎮區建設質量不高，城市景觀有些混亂。這樣的情況在吳江的各鎮都有表現，即使是該市的經濟中心盛澤鎮也是如此。

二是鎮對于日益龐雜的城市型社會管理事務力不從心。經濟強鎮非農產業和事業的高速發展，必然導致社會管理事務的非農化，并隨著其高速發展而急速加快，而鎮的“適農性”體制及其管理模式越來越無法適應這種城市性社會管理事務的發展，也必然要求革新體制，創新一種新的城市管理體制來滿足這些經濟強鎮的發展要求。 目前鎮建制。不利于各鎮城市化的進一步發展，不利于實行高效的行政管理，不利于經濟的升級，從而嚴重影響了其綜合競爭力的提升，最終會影響整個縣域經濟發展。時代呼喚實行一種新的城市型的管理體制，并在行政區劃上體現出來。

(四)實現城鄉社會經濟一體化的必經之路

從更長遠的趨勢看，我國大部分農民將走向城市，村一級居民點大部分將逐步衰落，真正的鄉村將只生活一些專業農戶。人口減少以后，村莊的公共事務也將減少，公共服務中心將集中在大的居民點，將這些大的居民點改為市建制，農民自然也成了市民，只是在農業領域工作的市民。這些農民將直接享受當地的城市服務，城鄉差別在機制上講不復存在。所以，設立的鎮級市的改革，也是實現城鄉社會經濟一體化的必經之路。

從國民經濟管理的角度看，將一大批建制鎮改為“縣轄市”或者“鎮級市”，也十分必要。在“社會主義新農村”建設中，國家投到農村的錢，有的部分實際上沒有投向真正的農村，因為被當做農村的地方已不再是農村。有的資金說起來是幫助農民，但受惠的也不一定是真正的農民，因為他們住在新興城市里，又不從事農業。為了更好地支持農業、發展農村、幫助農民，十分有必要嚴格地區分城市和鄉村以及市民和農民。將一大批建制鎮改做鎮級市，是這項工作的第一步，也是很關鍵的一步。

二、推行縣轄市的實施途徑

（一）制定縣轄市設置標準

由于縣轄市設置是一項政治及行政行為，需要法規政策作保證。在縣轄市探索與試行階段，可以采取試行辦法形式出臺政策，逐步積累經驗，然后形成縣轄市設置標準。設置標準要有比較完善的指標體系，包括人口、經濟與社會發展、基礎設施、公共服務、社會保障等方面的指標，對地質地貌、特殊地區、特殊情況等，都要給予明確規定，以此作為設立縣轄市的基本依據。設置標準要體現這樣幾個特點：一是堅持積極發展小城市的思路，適當放寬設市條件。二是設市主要限于縣城及經濟實力較強的中心鎮，市域范圍不能過大。三是各項指標應體現競爭激勵機制，不能只是簡單的“鎮更名為市”。四是對于地方特色突出、區位條件優越等其他特殊情況，可適當放寬設市條件。五是體現分類指導的思想，兼顧地區平衡。

（二）開展縣轄市設置試點

可以在東、中、西不同省區選擇少數縣進行縣轄市設置試點，積累經驗，用于指導后續設市工作。新設市既要考慮綜合經濟實力，更要考慮在一定區域環境中的輻射帶動作用，突出地方特色。將設市工作與產業結構調整相結合，與工業園區及支柱產業發展相結合，與商貿物流業發展相結合，努力將縣轄市打造成縣域經濟發展的重要載體和全縣經濟社會發展的龍頭。同時，大膽創新縣轄市體制機制，探索市政府在主管城市規劃、維護社會秩序、提供公共服務方面的職能。縣轄市應該直接管理社區自治組織，以此增強城市發展的活力和動力。將試點作為制定設市政策、推進縣轄市發展的重要依據。

（三）編制縣轄市設置規劃

首先，明確設市規劃的指導思想。以科學發展觀為指導，堅持以經濟建設為中心，適應城市化發展要求，按照國家經濟社會發展戰略，結合區域經濟發展和交通布局、地理環境狀況來確定市的發展方向、發展重點和最終目標。其次，明確設市規劃的基本原則。堅持城市發展與社會經濟發展相協調；堅持因地制宜，合理布局；堅持與大中城市發展相適應，與鄉鎮村發展相協調；堅持正確處理城市與區域的關系。第三，做好規劃編制工作。認真搞好規劃分析評價，包括背景分析、設市情況分析、有關因素與條件評價，做好設市預測與規劃各專項工作。最后，編制完整的設市規劃，全面闡述未來各個發展階段有關要素預測，以及分期分區設市布局的具體規劃方案。

（四）推動縣轄市設置走上制度化軌道

根據試點經驗、相關政策以及設市規劃，有序推進縣轄市設置工作。近期，重點將綜合經濟實力較強、在地方經濟發展中有較強影響和帶動力的少數縣城及重點鎮改設市，培植具有示范作用的現代化新興城市。中期即十二五末期，開始加快縣轄市發展步伐，不斷增加我國城市總數，以此推動縣域經濟發展，提升城市化整體水平。遠期，城市發展與經濟社會發展相協調，縣轄市設置形成常態，成為推動城市化持續健康發展的重要手段。當我國城市化處于穩定階段即城市化率達到75%左右時，大多數縣城都成為市，全國共有1000多個市，與我國基本國情及現代化水平相適應。[5]

（五）完善縣轄市設置配套措施

設立縣轄市，需要采取政策的、體制機制的、人才物的支持與配合。關鍵要實施好有進有退的資源戰略，一方面推進農村人口和生產要素向城市聚集，實現集約、高效發展；另一方面，建立科學的退出機制，完善社會保障制度，解除進城農民后顧之憂，使其徹底退出農村生活及生產用地。對于農民退出的土地，要實行還耕、還林、還草、還湖，保證地方耕地面積不減反增，保護生態環境越來越好。同時，各部門行業規劃應兼顧縣轄市發展需要，在可能情況下適當采取傾斜政策予以支持。嚴格設市標準，形成競爭機制，以此作為推動地方經濟發展的強大動力。科學界定縣轄市職責，合理確定機構編制，不斷提升公共管理與服務水平，推動經濟發展，促進社會和諧。

三、“鎮級市”改革的主要內容

這個“市”不是行政區劃概念的“市”，而是“小城市”的“市”。建 “鎮級市”不是將原建制鎮的行政級別升格為縣級建制市，不是簡單的機構增擴、放權擴權，更不是干部人人提拔，而是以現代小城市的標準來規劃、建設、管理強鎮，鎮的城市規模、設施、產業結構、現代服務業能力要達到城市化水準，教育、科技、文化、衛生、體育設施等各項社會事業也要接近城市化標準。

 “鎮級市”的改革內容主要是：落實“四大權限”、打造“四個平臺”。

落實“四大權限”，即擴大土地使用權、財政支配權、行政審批權和事務管理權。擴大土地使用權：根據各個強鎮發展的實際需要，適當增加強鎮建設用地指標，每年安排不少于所在縣總量三分之一的用地指標，單獨切塊、直接下達給強鎮統籌安排。

擴大財政支配權：縣與鎮財政分配采取確定基數、超收分成、一定三年的辦法；強鎮的土地出讓收入除上交有關稅費外，提高鎮財政的分成比例，80%—100%留給鎮；縣屬部門駐強鎮的下屬單位在鎮內的各種收費，除縣以上部門代收和特別規定外，都統一納入鎮財政專戶管理；比如，溫州市平陽縣政府舍得把“肉”割光，土地出讓金百分之百留給鎮里。這是溫州市唯一做得最徹底的縣。縣長王中毅算了一筆賬：這樣一“割”，“十二五”的5年中，縣財政減少收入50億元。

“但我們還算了另一筆大賬：鰲江經濟占居平陽‘半壁江山’，鰲江興平陽興，鰲江衰平陽衰。支持鰲江能帶動周邊乃至整個平陽的經濟發展。再則，要把錢發揮出乘數效應來，同樣的資源和要素投給鰲江與投給其他鎮不是一個級別，而是放大好幾倍。” [6]

擴大行政審批權：健全縣職能部門在強鎮的派駐機構，根據強鎮實際需要，增設縣職能部門分局等機構；縣職能部門對派駐機構進行充分授權，采取分局審批、縣局備案的方式，進一步擴大派駐機構獨立管理審批權。

擴大事務管理權：按照“重心下移、屬地管理”的原則，強化強鎮政府和內設機構的管理職能；高配強鎮黨政一把手，市級試點鎮書記任所在縣（市）委常委，鎮長明確為副縣長級；強鎮可根據需要設置內設機構和調配鎮管行政事業干部。

打造“四個平臺”，即建立城鎮管理綜合執法大隊：受委托統一負責轄區內市容市貌、園林綠化、國土資源、環境保護、市政工程和公用事業等方面的監督管理和行政執法工作；建立強鎮行政審批服務中心：經授權承擔縣級部門職權范圍內的審批服務、證照辦理、信息咨詢、非涉密文件查詢，以及鎮政府職權范圍內的手續辦理，縣主管部門“見章蓋章”，積極履行上報手續，切實提高辦事效率；建立強鎮土地儲備中心：主要負責國有土地使用權收購儲備以及預出讓前期工作，以更好開發整理和有效配置土地資源；建立強鎮公共資源交易中心：負責強鎮建設工程招投標、經營性國有土地出讓、農村集體資產經營權轉讓、國有和集體資產轉讓等相關工作。

強鎮擴權是否成功，將影響到未來中國城鎮化的基本格局，也直接影響到我們的城市化和工業化能不能很好地結合到一起，以及城鄉一體化這個大戰略。

 第二篇：完善收入分配制度

中共十七屆五中全會提出，要加強社會建設、建立健全基本公共服務體系，促進就業和構建和諧勞動關系，合理調整收入分配關系，努力提高居民收入在國民收入分配中的比重、勞動報酬在初次分配中的比重，健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系。[1] 黨的十七大以來, 收入分配制度改革的重點主要在涉及廣大人民群眾生存和發展的民生領域,一方面,大力增加城鄉居民收入、尤其是增加困難群體和低收入群體的收入；與此同時,也積極采取各種措施減輕廣大人民群眾在民生方面的支出,以讓廣大人民群眾在基本生存需要得到滿足的基礎上,獲得進一步的發展機會和發展能力。為此,黨和政府采取了一系列改善民生、發展民生的重大舉措:在城鄉建立最低生活保障制度,以逐步提高社會保障水平、逐步提高扶貧標準和最低工資標準、逐步提高低收入者的收入,讓改革發展成果惠及廣大困難群體和弱勢群體；建立和完善企業職工工資增長機制和支付保障機制,逐步在機關和事業單位推行績效工資制度,穩步提高人民群眾的收入水平；建立覆蓋城鄉和全體人民的全民基本醫療保障制度,使人人享有基本的醫療服務；進一步加大對教育的財政投入,扶持貧困地區和民族地區教育等,進一步促進教育公平和減輕群眾在教育方面的負擔；加強對土地的管理,增加普通商品房供給和加強廉租房、公共租賃房等保障性住房建設,進一步抑制和調控房價；積極實施增加就業崗位、加強勞動者的技能培訓、協調勞資關系和以創業帶動就業等一系列發展戰略。由此可以看出,十七大以來,以民生為重點推進收入分配制度改革的目的就是；在經濟發展的基礎上,更加注重社會建設,著力保障和改善民生,推進社會體制改革,擴大公共服務,完善社會管理,促進社會公平正義,努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居,推動建設和諧社會。為此，要進一步改革完善收入分配制度。

一、完善市場經濟體制，實現收入分配相對公平

收入分配首先需要內在的市場機制。通過完善市場經濟體制，尤其是發展要素市場，整頓市場秩序，力爭在初次分配環節就盡可能地實現相對的公平。為此，必須整合市場要素，力爭要素價格市場化，尤其是要充分完善統一勞動力市場，實現勞動力市場公平競爭，形成勞動力價格均衡；通過立法改變勞動要素在與資本、技術和管理等要素博弈中的弱勢地位，建立勞動者工資合理增長機制；通過建立健全最低工資標準調整機制，推行勞資合作制度、集體談判制度和集體合同制度等，采取雇員、工會、雇主和政府四方協商的方式，適時調整提高最低工資標準，切實維護勞動者的權益；通過有效發揮普通職工工資正常增長機制作用，推動普通職工 工資隨企業高中層人員工資增長、企業效益提高、經濟發展、社會進步相應較快提高他們的工資水平，共享企業發展成果。同時要通過完善市場體制，加強市場監管和執法力度，提高執法效率，嚴厲打擊通過制造銷售假冒偽劣產品、走私販私、坑蒙拐騙等非法手段牟取暴利的行為；通過加快政治體制改革，減少政府對經濟活動的干預，全面調整各級政府的職責和權限范圍，強化對政府行為的制約和監督，擴大權力的透明度，推進決策民主化和公開化，從程序上建立起防范權錢交易的機制；通過強化政府公共服務職能，增強公務人員辦事過程的公開性、透明性和程序性，完善權力的制約機制，進行市場化操作，減少政府官員尋租的機會，逐步取消各種行政審批權，減少審批項目，不斷減少政府對經濟活動的干預，降低因“尋租”和“共謀”等濫用權力而獲得不當收入。

二、完善稅制，縮小社會收入分配差距

在市場經濟體制下，稅收對個人收入分配的調節可以通過多個環節進行。由于個人收入分配在社會經濟分配的全過程中表現為個人收入的實現環節、使用環節、財富積累環節及轉讓環節，通過在個人收入分配的各個環節設置相應的稅種可以形成一個完整的收入分配稅收調控體系。

在個人收入的實現環節，通過征收個人所得稅調節個人可支配收入，通過征收社會保險稅補充低收入者的收入。個人收入的實現環節是稅收調節收入分配的最重要環節，其中個人所得稅是稅率調節收入分配的最重要、最直接的手段。一方面，通過累進稅率的設計可以調節高收入者的收入；另一方面可以通過合理的費用扣除標準給予低收入階層稅收優惠。開征社會保險稅則可使低收入者的基本生活得到制度保證和法律保征。社會保險稅是社會保障的主要資金來源， 可以為政府籌集到必要的社會保障資金，通過轉移支付的方式直接增加低收入者的收入。

在個人收入的使用環節，通過對特定的消費品和消費行為征收消費稅，起到補充調節的作用。由于分配與消費是密切相聯的，消費不公是分配不公的最終表現形式。但用稅收有選擇地調節其中的高消費，不僅可以在流通領域調節高收入階層的支付能力，進而間接影響個人收入分配，還可以引導高收入者把高收入轉化為生產性投資，從而有助于社會生產力的發展和市場效率的提高。

在個人財富的積聚環節，征收一般財產稅，在征收財產稅的情況下，財產是衡量個人納稅能力的重要尺度，擁有財產的多少就表示了納稅能力的大小。因為有財產者納稅，無財產者不需要納稅，擁有較多財產的人多納稅，擁有較少財產的人少納稅。因此，通過財產稅率的變動和相應的財產價值的調整就可以避免社會財富過多地集中在少數人手中， 縮小社會收入分配差距。

三、消除行政性行業壟斷，控制壟斷行業收入

有調查顯示，一些壟斷行業企業員工的灰色收入，是工資單上的好幾倍。這么多錢從哪兒來？有相當一部分是來自上下游企業的“利益輸送”。

一些壟斷行業企業利用自己的壟斷地位，任意將工程項目轉包給指定企業。而這些企業既有當年國企改革主輔分離時剝離出去的“兒子”、“孫子”企業；也有壟斷企業職工集資投資的企業，或者干脆由壟斷企業自己“一套人馬，兩塊牌子”，可謂壟斷企業的“雙胞胎”。它們與壟斷企業明脫暗不脫，有著千絲萬縷的關系。每當壟斷企業進行招投標，這些“血親”們總會獲得優先的機會，從壟斷利潤中分得一杯羹。當然，他們也會以各種名目、途徑慷慨地回饋壟斷企業的厚愛。比如為壟斷企業報銷各種賬外的票據，讓壟斷企業員工直接享受企業的分紅……總之“肉爛在鍋里”，大家分而享之。所以，盡管壟斷企業員工的收入表面上連連下調，暗地里卻仍然肥美。

在一些壟斷行業，如此“血親”相連、利益共享的現象相當普遍。這已經嚴重破壞了市場公平競爭的法則、降低經濟運行的效率，滋生腐敗，最終侵害消費者利益和全社會公共利益。

壟斷行業的“親緣”脈絡，實際上是一條損害市場公平競爭、見不得陽光的利益鏈！必須下大力氣查清并割斷壟斷行業的“血親”。

只有市場公平競爭，才能從根本上消除壟斷行業包辦國家投資，從而有機會牟取不正當利潤的弊端。除涉及國家安全等核心利益的行業，都應當進行市場化運行。通過培育更多的市場主體，實行充分的市場競爭，遏制壟斷企業的權力擴張。

此外，壟斷行業利用壟斷優勢，對很多項目、產品的定價實行“一言堂”，在這種情況下，如果招投標的市場機制流于形式，不能發揮應有作用，壟斷企業的“血親”們必然會近水樓臺先得月。因此，應當進一步完善市場機制，實行更為嚴格的、置于有效監督之下的招投標制度，創造更加公平的競爭環境。　　

還有，審計部門審計壟斷行業的收入，不能只看“工資單”。“一個企業，多個賬本”早已是公開的秘密。有的工資單，就是專門做給審計部門看的。審計部門可以通過核查壟斷企業的賬外收入，順藤摸瓜，理清壟斷企業的“家族血親”脈絡，對壟斷企業經營進行全面的審查。看看壟斷企業所謂的“舉賢不避親”，是否保證了相關工程、項目的質量標準？為了“血親”的利益，壟斷企業的相關工程預算是否摻雜太多水分？近年來，國家審計部門已經陸續進駐一些壟斷企業進行審計，希望監管部門的鐵腕，能扯斷壟斷行業的“血親”鏈條！

查查壟斷行業的“血親”

四、完善基本公共服務均等化和社會保障制度

（一）公共服務均等化需要轉移支付制度。公共服務均等化，是政府為各地居民提供基本的、在經濟發展不同階段有不同標準的、最終提供大致相等的公共服務和物品，任何人享受公共服務的權利不因客觀因素差異而被剝奪。在市場經濟條件下，公共服務的非競爭性和非排他性決定了市場在提供公共服務上出現失靈，必然要求政府介入，如教育服務、社會安全服務、醫療衛生保健等公共服務。與個人福利密切相關的公共服務的提供責任應授予地方政府。然而，各地經濟發展水平迥異，自然條件、生產要素、公共服務提供成本等差異，必然導致地區之間財政能力和公共服務水平存在差異，如果放任各地發展，會產生“馬太效應”，加劇地區經濟發展的不均衡，這不僅會降低經濟效率，而且也損害社會公平。轉移支付制度是政府之間調節財力的重要手段，在均衡各地財力，進而提供相對均等的公共服務方面有著不可替代的作用。

（二）轉移支付制度為實現公共服務均等化提供條件。轉移支付制度是分級預算體制的重要組成部分，是均衡各級預算主體之間收支規模不對稱的預算調節制度，是調控政府之間財政能力和財政行為的一種重要手段。在市場經濟條件下，轉移支付的作用，一是彌補縱向財力缺口，以使下級政府履行職責，是實現地方政府財權與事權相對稱的重要保障；二是彌補橫向財政缺口，減少富裕和貧困地區之間的財政差異，是實現各地均衡發展的重要措施；三是可實現公共服務外部效應的內在化，提高公共服務的提供效率，因為政府之間轉移支付可以從全局來統籌提供公共服務，不至于因外部效應的存在使地方政府出現扯皮或者缺位。可均衡地區之間財力的轉移支付制度，是實現公共服務均等化的重要手段和制度設計，不僅可以調劑地區之間財力水平差異以促進公平，還可以提高地方政府提供公共服務的能力以保證效率，避免因為地區之間在公共服務供給能力方面的差異，出現人口流動等問題。[6]

加快社會保障體系建設,提高社會保障水平隨著我國經濟體制的轉化,社會保障體系已經成為與老百姓生活密切相關的大事。養老保險、醫療保險、失業保險、最低生活保障等,不僅是我們明天的重要保障,同時也影響著我們今天的生活質量。溫家寶總理在《政府工作報告》中,多次提到了社會保障體系的問題。因此,進一步提高企業離退休人員基本養老金標準、優撫對象撫恤補助標準、城鄉居民最低生活保障補助標準、社會救助水平和農村五保供養標準；逐步擴大社會保險覆蓋范圍的具體措施,逐步完善符合機關事業單位人員、靈活就業人員、進城務工人員等社會群體就業和收入特點的分配制度；加強社會保障建設,努力減輕低收入群體在教育、住房、醫療等方面的支出負擔,加大對低收入群體的扶持力度；通過轉移性支出,如社會保障支出、救濟金、補貼等,使每個社會成員獲得起碼的生活水平和福利水平。

五、解決我國城鄉居民收入分配差距

（一）取消戶籍制限制促進城鄉產業融合。城市化和非農化同時并舉。在城市化的進程中,打破城鄉分割的戶籍管理制度,允許和 鼓勵有條件的農民在城鎮謀業定居,享有與城市居民相同的待遇,賦予農民參與市場平等競爭的機會,讓自主遷徙、自主擇業、公平競爭成為農民的基本權利,以促進農民的收入增加。政府要做的是消除不利于城市化發展的體制和政策障礙,引導農村勞動力合理有序地流動。沒有農村的城市化,中國當前存在的城鄉收入差距擴大的趨勢,就不可能得到有效地遏制。

（二）加快城鄉產業融合。縮小城鄉收入差距要求我們必須妥善協調各方面的利益關系,實現城鄉協調發展。城市化的發展就是要徹底打破當前城鄉產業分割的格局,以增加農民的收入為根本出發點和歸宿,在城市化的產業布局中實現城鄉經濟統籌,以城市繁榮帶動農村發展,構建城市現代產業對農業包括農村中的第二、第三產業改造的有效機制,實現以城帶鄉,以工促農,城鄉互動,協調發展。這也符合黨的十六屆三中全會提出的城鄉統籌思路,既要使城鄉經濟社會資

源優化配置,又要使城鄉經濟社會結構全面轉換,不僅要調整政策導向,而且要調整發展戰略,建立城鄉一體化的經濟運行機制。

（三）完善農村土地制度實現規模化經營。完善農村土地制度,發展農業規模經濟,首要前提就是要賦予農民長期的土地承包經營權,關鍵是加大農村承包土地使用權流轉力度。從目前農村實際來看,土地流轉機制沒有真正建立起來。當農民外出經商、務工或者遷移需要轉讓土地時,談判對象不是平等主體的農民,而是村集體經濟組織的代表。我國農民的承包經營權得不到保障的根本原因就是農村土地流轉市場不健全。

（四）不斷完善對農業的支持保護政策體系。政府制定支農政策的戰略目標應該是:協調工農關系和城鄉關系,提高農業的綜合生產能力和綜合競爭能力,促進農民增收,在工業化進程中推進農業的現代化發展。通過工業的自身發展為農業直接提供優質、低價的工業品和農用生產資料,同時增加對農產品的需求。通過工業的結構、布局調整和規模的擴張增強對農村剩余勞動力的吸納能力,同時培養和扶持農村自我消化和發展能力。政府一方面要不斷完善對農業的價格保護和補貼政策；另一方面,更要大力改善農業生產條件、提高農產品質量、增強農民科技文化素質、提高農業資源利用率,大幅度增加科技和農業基本建設投入。

1、建立和完善對農民的直接補貼制度。(1)提高財政支出的使用效益對于增加農民收入至關重要。增加用于“三農”的支出要符合公共財政和WTO的要求。對農業主要是用于加強農業基礎設施建設和開展農業科技以及流通、信息服務等方面,幫助農民減少市場風險和自然風險,減少農業生產成本,通過“以工代賑”直接轉化農民收入。對農村主要是增加小城鎮建設、九年義務制教育、農村衛生和農村生態保護等支出。對農民主要是增加扶貧、技術培訓等支出。(2)完善農業補貼制度,把農業補貼由價格支持轉向直接補貼。通過對種糧農民實行直接補貼,建立糧食直補制度,壓縮糧食流通環節的補貼數額,將糧食保護價與市場價差額直接補貼給農民,使種糧農民增加收入。

2、加大農業和農村發展投入。(1)提高財政支農的比重。1978年支農支出占財政收入的比重最高,為13131% ,到2007年我國財政收入51 321178萬億元,支農財政支出3404萬億元計算,比重為6163%。如果按1978 年的13131%支出,支出額應該為6830193萬億元,相當于當年實際支出的2 倍。(2)按一定比例直接向第二、第三產業提取農業發展基金,向社會征收農產品消費稅等,用于加快農村生活基礎設施建設,調整國民收入分配格局。(3)中央財政和省級財政要進一步加大對農村的轉移支付力度。[7]