近年來，中央持續加大公款旅游的治理力度。但高壓之下，公款旅游也越來越“隱蔽”，名為開會、考察，實為觀光、旅游的新聞屢見不鮮。人民圖片

　　近年來，中央三令五申嚴禁公款旅游，相應的督查監管也越來越嚴厲。然而，在現實生活中公款旅游卻屢禁不止，而且為了規避檢查、便于通過審核，一些公款旅游往往以“變裝”的形式出現，手法越來越隱秘。僅僅在不到一年時間里，已有多起新型公款旅游事件被曝光，而其形式之多變不禁讓人咋舌：公款旅游為何這般難治？

　　“遁形”旅游

　　如果不請假不匯報該如何監管？

　　2012年4月，陜西延安市寶塔區衛生局的10名干部成為輿論焦點。據媒體報道，4月6日至13日，這10名干部去了香港、澳門旅游。而這次集體旅游，該局不但沒有向寶塔區政府匯報出省事宜，還向區政府謊稱去省衛生廳開“公立醫院改革推進會”。實際上，這次會議早在2月份就舉行過了。

　　對此，當時的相關部門負責人表示：“這次旅游不是公費旅游，是自費，主要錯誤是跟區政府撒了謊，長達8天不在崗。但安排集體旅游，主要是考慮到他們已經兩三年沒休過公休假了。”

　　4月26日，寶塔區委、區政府、區紀委已對有關責任人作出嚴肅處理：給予區衛生局局長張永春黨內嚴重警告、行政記大過處分，并免去其副書記、局長職務；給予區衛生局黨委書記劉文忠黨內警告處分，免去其書記職務；給予旅游聯絡人王光星黨內警告處分；其他參與旅游者予以警示訓誡。旅游費用全部由個人自理，不得以任何形式變相報銷。

　　如此嚴厲的處分，恐怕遠遠超出了當事人的預料。但如果不是被曝光，是不是去了也就去了？如果沒有媒體的曝光，紀檢部門是否能監督到這起事件？

　　“當前，我國治理公款出國（境）旅游的主要手段是事前的審批制度，對公款出國（境）管理缺乏全過程的監督，一旦通過審批，公款出國（境）考察很容易變相為公款旅游。”鄭州大學公共管理學院副教授胡楊說。

　　“只要繞過了審批關，如果上面不追究，下面不舉報，其實很容易在報銷、審計等環節變通操作。”一位事業單位負責人告訴記者，“像這種部門內部利益均沾的事情，管財務的負責人怎么可能為難？事后審計也無法發現。即使單位的‘賬’不好做，轉移給下屬單位也很容易。”

　　然而，盡管“遁形”旅游看上去神不知、鬼不覺，可一旦被舉報，其后果可能遠甚于通過“正常途徑”的出行，并且“遁形”還容易被上級領導認為是有其他不可告人的目的。因此，對一些領導干部而言，這并不是“公款旅游”的最優選擇，從近些年的案例來看，更為常見的是“馬甲”旅游。

　　“馬甲”旅游

　　能否防得住越來越巧妙的“變裝”？

　　2012年初，一份名為《司法局長5天14萬天堂豪游》的舉報材料在網上流傳。據這份材料稱，時任深圳市龍崗區司法局局長的何旅華動用公款，以考察為名率團豪華旅游。媒體調查后發現，考察團在抵達上海的當天下午參加完一個座談會以后，就赴上海、蘇州、杭州三地，遍覽中國館、南京路、黃浦江、寒山寺、杭州西湖等著名旅游景點，且入住多家五星級酒店……

　　當事人在接受媒體采訪時曾稱，“我們不叫公款旅游，我們是公務考察活動，而且經過組織上批準，去了當地的司法行政機關考察安保工作。”但經過調查，2月24日深圳市龍崗紀委向社會通報，何旅華借考察之名變相公款旅游，給予其黨內嚴重警告處分，按程序免去其司法局局長職務。

　　被當作“馬甲”的還不止是考察，“巡視”、“學習”、“培訓”、“調研”、“研討”……這些看上去特別具有進取意味的活動，都可以作為旅游的包裝——一方面是為了審批容易通過，另一方面則是為了在財務上更容易報銷。

　　“公務活動最多占到50％，大部分行程都圍繞著景區、購物、休閑活動展開。”一位長期經營赴港澳臺旅游業務的旅行社負責人告訴記者，公務團是很多旅行社“偏愛”的團，“旅行社收取的費用可能是普通團的2倍，而且公務團大多數不會對交通、住宿等費用斤斤計較，唯一要注意的就是服務不能怠慢。”

　　這種情況已經引起相關部門的高度重視。事實上，《中國共產黨紀律處分條例》、《公務員法》等黨紀法規已有相關規定予以禁止。而且，紀檢監察部門也一直在這個領域加大懲處的力度。2010年，中紀委就印發了關于對用公款出國（境）旅游及相關違紀行為的規定；近期，相關部門又印發了《國有企業負責人職務消費行為監督管理暫行辦法》，嚴格限制公款旅游。據國家預防腐敗局副局長崔海容介紹，2008年到2010年我國針對公務人員公款出國（境）旅游問題開展了專項治理，2010年因公出國（境）團組數、人次數和經費數與2008年前3年平均數相比分別下降47.1％、43.9％、32.6％。很顯然，相關部門對公款旅游的治理取得了一定的成效。

　　但在“高壓線”之下，仍有一些部門、單位不“退縮”，通過越來越巧妙的“馬甲”，尋找新的旅游“線路”。為此，一些旅行社還形成了一整套“行規”：比如偽造邀請函、會議通知等進行出國（境）旅游，把真的邀請函叫做簽證函，假的邀請函叫做報批函，專門應付因公出國（境）考察管理；再如，為了報賬方便，幫忙做兩份行程單，一份完全按照公務形式走，內容無外乎各種學習、交流和參觀，但實際卻按另外一份“旅游”行程單走，內容自然是游山玩水了。

　　“匿名”旅游

　　改頭換面難道就能蒙混過關？

　　2011年，一起荒唐的公款旅游事件被曝出：四川峨眉山市符溪鎮的幾名黨員干部在填寫的“公民往來港澳地區申請審批表”上，申請事由為“旅游”，政治面貌為“非黨員”，工作單位填的是“個體戶”或“無業”。而他們和旅行社簽訂的旅游合同是港澳5日游，旅游路線是香港會展中心、金紫荊廣場、淺水灣、香港海洋公園、迪士尼樂園、澳門媽祖廟、珠寶行和賭場。

　　很快，峨眉山市紀委責令符溪鎮黨委、政府向市委、市政府作出深刻書面檢查；追繳全部外出人員的所有違紀款項，全部上繳國庫；依據黨內相關規定，給予符溪鎮黨委政府主要領導黨內警告處分，對涉及的符溪鎮相關人員誡勉談話。

　　“從‘馬甲’到‘匿名’，顯然是有些人覺得‘馬甲’都靠不住了。”有旅游業者表示，“早期一些公務團在下榻的高檔飯店會大張旗鼓掛出單位的橫幅，甚至出門都希望打個旗，但近段時間，似乎都不愿讓單位名稱出現在飯店的住宿提示欄里。”

　　但低調并不意味著沒有，其實在一些地方，“公款旅游”被默認為是一種理所當然的“待遇”。比如有的地方就規定，“除工作特殊需要外，廳級領導出訪一年一般不超過一次，處級干部兩年不超過一次，處以下干部三年不超過一次”、“臨近退休的處級干部在退休前爭取安排一次出國（境）培訓、研討或考察”。可見，出國（境）考察在一些地方已成了一種制度安排。而在對公款旅游等問題的處理上，一些地方的態度也十分“曖昧”，比如僅僅只是提交檢查、上交款項、內部檢討，甚至不乏一些被處理的當事人停職后又復出或異地任職的。

　　“制度沒有嚴格執行，就會使許多限制、禁令在現實中變成一紙空文。”北京航空航天大學廉潔研究與教育中心主任任建明認為，在這方面公權力受到有效監督制約的根本性體制沒有形成；財政預算體制存在缺陷；政府信息公開難。這三個方面獨立起作用又相互影響，加大了公款旅游治理的難度。“公款旅游和考察之間的區別，下定義容易，但公款旅游往往是假借考察之名，具體區分很難，兩者之間存在灰色地帶，給違規違紀者提供了利用的空間”。

　　“公車私用、公款吃喝、公費旅游等‘三公’問題一直以來都是民眾關注的話題，國家嚴令禁止依然無法根本性改變的原因是國家沒有建立公務會計制度、辦公資產管理和公務接待存在問題、決策缺乏科學理性等。特別是缺乏公務會計制度，目前政府實行預算會計制度，混同了對外服務、管理支出和自身消費支出，造成了不完整的對外報告體系，不利于外部監督。”國家行政學院教授馬慶鈺認為，“治理公款旅游需要綜合性措施，需要相應的法律法規進行約束。”

　　除了懲治、預防和教育的辦法以外，任建明也建議：各級政府按季度，事前或事后，在政府官網上公開公款出國活動。需要公開的信息包括：出國項目及目的、出國人員情況、出國日程及路線、經費來源及支出情況、出國成效。“公開后，媒體和群眾自有評判，執法機關也可據此進行調查和分析。”

　　在今年的全國兩會上，馮培恩委員對此問題則建議強化體制外的監督，從中央到地方政府、包括所有事業單位，都實行網上公示制度，同時引入社會監督機制，加強媒體監督，“鏡頭的監督更有威懾力”。從已經出現的一些案例來看，與其他監督方式相比，包括輿論監督在內的社會監督往往更為有效、有力。