寧陜實施蛋奶工程，家長每學期交60.2元，孩子可每天吃一個雞蛋、一袋牛奶。圖/記者張軼

　　7.4萬人口，地方財政收入3075萬元（2010年數(shù)據(jù)），這是陜西安康市寧陜縣的家底。作為國家級貧困縣，寧陜“動用四成地方性財政收入”，率先實現(xiàn)15年免費教育，即學前3年、義務(wù)教育9年、高中3年學費全免。

　　“貧困縣15年免費教育”消息傳出，引發(fā)好評如潮，有評論認為：“教育問題已不是財政問題，而是當?shù)仡I(lǐng)導干部的觀念、決心問題。”

　　事情果真如此？拿2010年來說，寧陜縣教職工878人，財政收入3075萬元，這筆錢連支付教職工工資都不夠，如何實現(xiàn)免費教育？

　　其實，這項轟動政策的背后，暗含一個“文字游戲”，同時也引出一個問題：在各種引人矚目的“民生工程”背后，政府該如何理財？

　　本報記者譚君 陜西報道

　　免費教育引發(fā)熱捧

　　寧陜縣位于西安以南，從西安出發(fā)走高速公路需要3小時。

　　這是個小縣城，走在城區(qū)任何角落，幾乎都可以聽到汽車站那口大鐘的整點報時。城區(qū)只有一兩萬人，所以直到今年才開通公交車。全縣也只有一所高中。

　　就是這樣一個縣，因為實行從幼兒園到高中教育學費全免政策，被認為是一個非常具有幸福感的地方。

　　10月19日下午，在離城區(qū)18公里的筒車灣鎮(zhèn)幼兒園，記者見到了多位來接孩子的家長。

　　他們介紹，每個學期只要給孩子交60.2元生活費，孩子就可以每天吃一個雞蛋、一袋牛奶；另外，今年起，孩子的保育費也不用交了。這些減免費項目對于他們來說，負擔確實小了很多。——2010年度統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，寧陜縣年人均收入只有3812元。

　　實際上，免除保育費并非寧陜縣的創(chuàng)舉，這是陜西今年在全省推行的舉措，只不過，陜西省的優(yōu)惠面是“學前一年”，而寧陜縣將優(yōu)惠推廣到了“學前三年”。“蛋奶工程”也是陜西全省推行的舉措，只不過，陜西省的優(yōu)惠面是“義務(wù)教育階段”，而寧陜縣將優(yōu)惠推廣到了幼兒園和高中教育階段。2010年，寧陜縣財政為“蛋奶工程”開支281萬元。

　　不只是幼兒園學童可享受優(yōu)惠，寧陜的職高和高中也分別從2008年、2009年起免學費。2010年，寧陜縣財政為此開支365萬元。寧陜縣縣委宣傳部提供的材料顯示，學生上普高的平均費用為每年7000元，學費免除后，每年能省2000元。

　　另外，寧陜是山區(qū)，部分學校條件不好，縣財政還撥專款給學校，為學生提供熱水、熱飯、熱湯、熱菜。“四熱”舉措在2010年縣財政清單上，花費83.59萬元。

　　為了提高教學質(zhì)量，使孩子們能安心在本地而不是遠赴安康、西安上學，2010年，寧陜縣又拿出500萬元給全縣各學校購買儀器設(shè)備等教學設(shè)施。

　　除此之外，寧陜縣還特別重視對教師的培訓、獎勵，每年有100萬元固定開支。

　　綜合以上開支，再加上一些零碎支出，2010年，寧陜縣為教育共投入1329.59萬元，其中不包括教師工資開支。

　　而寧陜縣2010年地方財政收入僅為3075萬元。

　　在相關(guān)媒體的報道中，這兩個數(shù)據(jù)被組合，得出了寧陜縣“教育花費占財政收入43%”這一結(jié)論。寧陜縣提供的材料介紹，國家公共財政教育支出占總支出比重為12.5％。這兩個百分比一對照，毫無疑問，寧陜遠高于國家水平。

　　財力充裕的貧困縣

　　寧陜縣共有878名教職工。縣財政局副局長周康禮介紹，“一個教師一年要4.5萬元，這就是4000多萬元”，加上這筆教師工資，2010年，該縣用于教育的開支達6781萬元。

　　但是，寧陜縣2010年地方財政收入僅3075萬元。也就是說，憑該縣的財政收入，連支付教師工資都不夠，怎么有錢辦免費教育？相關(guān)媒體怎么會得出寧陜縣“教育花費占財政收入43%”這一結(jié)論呢？

　　中國教育支出績效評價中心研究員、上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院馬國賢教授說，“教育花費占財政收入43%”這樣的計算方式是不科學的，“不同口徑來源的數(shù)據(jù)不能這樣比較，否則，按照其3075萬財政收入、6781萬教育支出算，是不是200%的錢用在教育上？”

　　一個容易被“免費教育”擁躉者忽視的常識是：一個地方的財政收入并不等于其地方財力。具體到寧陜縣，2010年，該縣財政收入僅3075萬元，但其財政支出達4.6332億元。也就是說，如果按該縣財政支出計算，教育支出只占了極小一部分。

　　寧陜縣的財政收入這么少，怎么會有10倍于此的錢支出？原因在于上級轉(zhuǎn)移支付。

　　上級轉(zhuǎn)移支付是指中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，目的在于彌補財政實力薄弱地區(qū)的財力缺口，均衡地區(qū)間財力差距，實現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力的均等化。上級轉(zhuǎn)移支付主要分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付兩類。

　　“地方財政收入與地方財力是兩個概念，后者除了本級財政收入，還包括上級轉(zhuǎn)移支付的財力。”馬國賢說。

　　記者查閱寧陜縣2008年—2010年財政收支預算執(zhí)行情況發(fā)現(xiàn)，該縣每年獲得的上級轉(zhuǎn)移支付收入是其地方財政收入的10倍以上。

　　以2010年為例，該縣一般預算收入（即本級財政收入）3075萬元，稅收返還收入335萬元，一般性轉(zhuǎn)移支付補助收入1.9859億元，專項轉(zhuǎn)移支付補助收入2.1571億元，再加上債券、上年結(jié)余等收入，該縣2010年的可用財力達4.8233億元。

　　從數(shù)據(jù)中還可看出，2008年開始，寧陜縣一般性轉(zhuǎn)移支付補助收入每年遞增2200萬元。

　　也就是說，寧陜縣雖然地方財政收入低，但其地方財力并不差，單從賬目上看，寧陜縣并非“貧困縣”，盡管它2004年就被定義為“國家扶貧開發(fā)工作重點縣”。

　　可持續(xù)性打問號

　　寧陜縣財力不薄，但是，仔細分析該縣的財政狀況，其免費教育的可持續(xù)性問題，令人生疑。

　　馬國賢表示，在免費制度問題上，國家根據(jù)財力的可能，采用“最低公平”的供給標準，如果地方政府提高免費標準（如“蛋奶工程”）和擴大范圍（如擴大到高中階段和學前教育階段），則應(yīng)按“誰出政策，誰出錢”的等價性原則，由各級地方政府根據(jù)財力狀況自行決定，“寧陜縣有可靠資金來源嗎？”

　　作為貧困縣，寧陜縣的財力構(gòu)成主要是三部分：按財政體制本級政府分得的財政收入，上級政府下?lián)艿囊话阈赞D(zhuǎn)移支付資金，上級政府下?lián)艿膶ｍ椶D(zhuǎn)移支付資金。

　　其中，一般性轉(zhuǎn)移支付主要采用固定項目額度方式，如體制補助，均衡性轉(zhuǎn)移支付，調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付，農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付等，2011年，該縣預算以上固定項目分別為128萬元、7915萬元、3252萬元、1297萬元。專項轉(zhuǎn)移支付包括義務(wù)教育各專項資金、農(nóng)村衛(wèi)生院建設(shè)和農(nóng)村社會資金、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利專項、天然林資源保護工程專項等，2011年，該縣天然林資源保護工程補助1296萬元，漢丹江流域生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付3036萬元。

　　上述提及的數(shù)項轉(zhuǎn)移支付的款項就達到了1.7億元，占寧陜縣當年預算可用財力60％。

　　“但是，由于專項轉(zhuǎn)移支付的錢必須專款專用，因此，理論上是不可能成為該縣擴大教育支出的資金來源的。”馬國賢分析，寧陜縣支撐免費教育政策的資金，只能有三個來源：一是從農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付中因近年來學生數(shù)減少而節(jié)省的資金；二是新增的財政收入；三是挪用其他專項的資金。“看來，該縣擴大教育免費范圍的資金，至少一部分來自第三種情況。”

　　馬國賢認為，盡管我國的轉(zhuǎn)移支付制度不盡合理，但應(yīng)當明確的是，“挪用上級的專項資金是違反財政紀律的行為，應(yīng)當查處，而不是肯定。”

　　[數(shù)據(jù)]

　　2010年寧陜可用財力4.8233億元

　　本級財政收入 3075萬元

　　稅收返還收入 335萬元

　　債券、上年結(jié)余等收入 3393萬元

　　一般性轉(zhuǎn)移支付補助收入 1.9859億元

　　專項轉(zhuǎn)移支付補助收入 2.1571億元

　　政府的1.37億負債

　　在“上級轉(zhuǎn)移支付”支撐下，寧陜縣的錢也并非多得沒有地方花。

　　根據(jù)2010年寧陜縣財政局局長在縣人大會議上的財政預決算報告，截至2010年底，該縣縣鄉(xiāng)政府債務(wù)余額達到1.37億元。

　　在2008年的財政預決算報告中，寧陜縣的歷史欠債主要有四個方面：一，各項建設(shè)性工程嚴重超預算；二，舉借世行貸款余額達3152萬元；三，近年來大力改善農(nóng)村公路通行能力，完成省政府下達的通村公路建設(shè)任務(wù)等，造成資金缺口大，僅交通系統(tǒng)就形成債務(wù)4180萬元；四，農(nóng)村義務(wù)教育和醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)建設(shè)債務(wù)依然占據(jù)較大比例。

　　債務(wù)沒有清理的原因是“沒有建立統(tǒng)一的債務(wù)舉債審批程序，各級各部門隨意舉債行為時有發(fā)生”。

　　這些欠債如何還？寧陜縣近三年的財政預決算報告并沒有明確提出要解決問題，只是表示：“由于自身經(jīng)濟發(fā)展緩慢，地方財政收入總量小且增長乏力，也未建立償債準備金，依靠自身力量難以化解，財政運行風險很大”。

　　自身的債務(wù)指望上級財政解決，馬國賢不認可這種方式，“最終導致的結(jié)果是利滾利，越借越多。”

　　由此，馬國賢認為，寧陜縣在有較大財政赤字且無力消化的情況下，擴大免費教育范圍，其政府預算“違背了國家會計制度的謹慎性原則。”實際上，按照1994年我國改革的分稅制財政體制，寧陜縣政府預算只有在支出的安排上不超過可用財力，不出現(xiàn)財政赤字，支出方向符合政府職能和國家政策要求等，這樣的預算才是合理的。

　　在采訪中，記者還得到了寧陜縣財政局今年10月作出的一份統(tǒng)計表。該表統(tǒng)計了寧陜縣教育支出占全縣GDP、財政支出比重的情況。

　　國際上一般以教育支出占GDP比重來衡量該國對教育的重視程度。我國正在努力的目標是4％，而在寧陜縣，2008年此項比重已達到4％，2009年、2010年均已超過5％。不過，作為一個工業(yè)不發(fā)達、接受生態(tài)補償?shù)呢毨Эh，2010年，寧陜縣的GDP剛過10億。

　　馬國賢認為，這樣的統(tǒng)計沒有意義，教育支出占GDP比重是用于衡量一國教育投入的指標，而不是考量地方的執(zhí)行性指標。“按此計算，中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)縣大多超過4%，有的甚至達到8%，這一數(shù)字既不足以說明該縣重視教育，也不能說明該縣的教育資源充裕。”

　　在馬國賢看來，寧陜縣能成為一個免費教育的樣本，顯然是“偷換概念，人為地制造轟動效應(yīng)”，“寧陜縣的免費教育經(jīng)驗不具有典型性。不過，如果它作為一個案例討論縣級政府應(yīng)如何理財，這是有價值的。”