摘要：項目融資模式在我國城市基礎設施領域有著廣闊的應用前景。但目前我國城市基礎設施領域運用項目融資模式中存在著投資人自身的局限性、銀行對項目融資的取向偏好以及法律環境不完善等諸多問題，阻礙了項目融資的推廣應用。因此，需要從轉變項目融資相關主體的觀念、完善項目融資法律、創造良好的投資環境、加大銀行體系的市場化改革力度、提高投資人運作能力和培育專業化中介機構等方面出發，努力促進項目融資在城市基礎設施領域的推廣和應用。 　　關鍵詞：城市基礎設施；項目融資；推廣應用 　　隨著我國經濟發展水平的不斷提高和城市化進程的加速，各個城市對于城市基礎設施的建設越來越重視，城市基礎設施的投資也在迅速增長。依據我國城市化的發展目標，21世紀最初的20年城市人口將增加3.5—5億，城市基礎設施投資至少要達到3.5—5萬億元，年均城市基礎設施投資需要1750—2500億元。為此，在城市基礎設施領域積極運用項目融資模式，以解決資金來源渠道和資金效率問題成為一種必然的選擇。本文對我國城市基礎設施領域運用項目融資模式產生的問題進行探討，并提出相應的解決對策。 　　城市基礎設施領域項目融資模式發展概況　　項目融資（Project financing）是指以項目未來的凈現金流量和項目自身的資產作為償還貸款的保證，并以項目導向、有限追索、風險分擔為主要特點的一種融資模式。項目融資是一種現代融資模式，它與傳統的公司融資模式在融資理念上有著明顯的區別，其關注點是項目本身的經濟強度，項目未來的收益，而不是投資者的資產、資信和財務狀況，它與產業的結合更為緊密，更符合產業與資本相結合的發展趨勢。因此，投資人在項目融資中對項目的論證、對融資結構的設計和對風險的控制更為科學、嚴謹。另外，項目融資與傳統公司融資相比在融資方式和結構上也有區別。 　　項目融資始于20世紀30年代，20世紀80年代以后被西方國家普遍采用。20世紀80年代后，經濟的發展和人民生活水平的提高，對基礎設施的需求量越來越大，而政府財政預算卻越來越緊。特別是西方發達國家的私有化浪潮，將公共基礎設施部門推到了前列。同時，政府管制經濟理論也有了較快發展，強調在具有自然壟斷性的基礎設施產業中重視運用市場競爭。在實踐上，20世紀80年代以后，美、英等發達國家對電信、電力、交通運輸等基礎設施產業實行了政府管制改革，廣泛采用了項目融資模式。　　20世紀80年代中期，項目融資被引入我國并最先在電廠、高等級公路等國民經濟基礎設施領域開始實施，其中以BOT方式運作的項目居多。1988年投入使用的深圳沙角B電廠，被認為是我國最早的帶有有限追索性質的BOT項目融資案例。更具代表性的是1995年由國家計委批準的廣西來賓電廠B廠項目，該項目為我國采用BOT項目融資模式建設基礎設施開辟了成功的先例。在城市基礎設施領域，國家選擇了四川成都自來水六廠和北京第十水廠等項目作為BOT試點項目，項目融資的運作開始逐漸規范并有了一定的發展。 　　我國城市基礎設施領域運用項目融資模式存在的問題 　　在城市基礎設施領域運用項目融資模式要想取得成功需要多個市場主體的參與，其運作過程也十分復雜，存在的問題也多種多樣，本文歸結為以下幾個問題： 　　（一）城市基礎設施項目投資人的局限性 　　城市基礎設施項目投資人可以分為外資投資人、國家控股的大型上市公司、民營企業投資人等，各自都存在著一定的局限性。 　　1.外資投資人的局限性表現為要價過高和偏好發達地區的經營性項目，影響了項目融資的成功率。由于我國的城市基礎設施投資市場還處于起步階段，相關配套制度還不完善，如人民幣目前尚未實行與國際貨幣的自由兌換，且城市基礎設施項目投資回收期較長，存在外匯風險。外資投資者為了擺脫匯率和其他市場風險，往往只愿意投資于經濟發達的大城市的經營性項目并要求苛刻的回報條件，如高回報率和短回收期限來沖抵風險。這種情況限制了我國城市基礎設施領域對外資的使用，也影響了城市基礎設施投資市場的平衡發展。 　　2.國家控股的大型上市公司依托資本市場的優勢，作為城市基礎設施投資市場的主體發揮著至關重要的作用。但這些上市公司財務制度對投資利潤的取得期限和風險控制有嚴格規定，限制了這些企業運用項目融資模式。目前，在國內采用項目融資模式的投資人主要是一些大型建筑集團、設備供應商和地區窗口單位，相對于巨大的城市基礎設施投資市場，有能力且具備專業特性的上市公司采用項目融資模式的還比較少，對城市基礎設施投資市場發展的推動作用不足。 　　3.民營企業是我國城市基礎設施投資領域的一支新生力量，但民營企業總體實力不夠強大。此外，由于銀行信貸資信評級較低等原因，在很長一段時間內對城市基礎設施投資市場的發展還不能起到有效的推動作用。 　　（二）商業銀行對項目融資的取向偏好 　　作為城市基礎設施項目融資的主要資金供給方，商業銀行資金的有效供給對城市基礎設施項目融資能否順利進行至關重要。從目前項目融資的實踐看，我國商業銀行的市場化程度低，項目融資仍按傳統公司融資進行操作，在經營理念、風險控制、審貸機制、人才素質等方面均不適應項目融資運作的需要。 　　1.銀行選擇項目的地域偏好。國內商業銀行對于項目選擇有較強的地域偏好，對直轄市及長三角、珠三角等地區的的項目熱情較高，對于經濟不發達地區的項目則缺乏積極性，各地區城市基礎設施投資出現了明顯的非均衡態勢。同時，商業銀行在經濟發展水平不同地區的業務有很大差別，限制了經濟不發達地區城市基礎設施項目融資的資金來源。另外，由于地區經濟不發達，城市基礎設施項目融資成功經驗少，從而在項目融資審貸環節上增加了難度。來源：考試大　　2.城市基礎設施投資以項目公司作為借款主體融資難。國內商業銀行缺少對城市基礎設施項目經營特點（具有長期穩定的收益）的認識和融資的成功經驗，在城市基礎設施項目融資過程中，偏好投資人作為借款人或投資人提供連帶保證，擴大項目貸款的追索范圍，而對于項目融資的有限追索持審慎態度，借此規避貸款風險。這種做法增加了城市基礎設施項目公司的融資難度。 　　3.項目融資的保證條款極為嚴格。銀行要求借款人對項目融資提供充足的保證并接受銀行的監管，包括提供全額連帶保證或較高比例的不動產抵押保證；專款專用的賬戶資金監管；盈余現金流量優先還本付息等附加條件，使投資人在項目融資和項目運行過程中耗費了大量的非必要成本，降低了資產的周轉速度和效率。這種做法影響了城市基礎設施項目融資模式的推廣。 　　（三）城市政府存在角色缺陷 　　項目融資在我國已有20多年的實踐，有關部門頒布了專門針對境外項目融資的法規，即《境外進行項目融資管理暫行辦法（計外資）[1997]612號》。但是，還沒有一項專門針對國內項目融資的法律、法規出臺，使國內項目融資運作無法可依，城市政府作為城市基礎設施項目融資的主體之一存在明顯的角色缺陷。 　　1.城市政府的信用評估缺失。隨著我國投資體制改革的不斷推進，城市政府在城市基礎設施領域的職能不斷得到加強。在越來越多的城市基礎設施項目融資的授權人（甲方）變為城市政府時，城市政府的信用成為評估項目風險的重要變量。城市基礎設施項目經營期限較長，在此期限內城市政府能否信守合同成為投資人決策的關鍵依據。目前，國內還沒有專業的部門或機構從事城市政府的信用評估工作，而城市政府的信用等級缺失直接影響了投資人的信心，使投資人對項目風險進行過高估計。在經濟發達的大城市，城市政府的信用在某些方面暗含著中央政府的信用，能夠保證良好的政策連續性和投資人的合理利益。但在一些中小城市，由于某些原因使投資人發生損失而政府沒有承擔相應責任，不僅挫傷了投資人的積極性，而且影響了項目融資模式在中小城市的運用。 　　2.城市政府對投資人的費用支付缺乏硬性約束。這就造成投資人面臨政府不能按合同付費的風險，產生這一問題的原因是，我國各級城市政府與投資人相比處于的強勢地位，投資人無法對城市政府的不規范行為形成有效制衡。在項目融資模式中，城市基礎設施項目特許經營權的甲、乙雙方分別是城市政府（或其授權的部門）和投資人，理論上甲、乙雙方的地位是平等的，現實中甲方處于強勢而乙方處于劣勢。當城市政府出現費用支付違約風險時，投資人缺乏有效的手段保證自身利益不受損害并且繼續按照雙方簽訂的合同內容履行相應職責。 　　3.城市政府沒有為投資人在項目實施后提供多種選擇。國內BOT項目在投資人完成投資后，可供投資人選擇的出路很少。多數項目都規定在一定期限內股權不許更換、質押，加之對投資人的經營地限制，繳納高額抵押費用和高額保證金等要求限制了投資人的選擇。 　　城市基礎設施領域運用項目融資模式的策略 　　項目融資模式在我國城市基礎設施領域有著廣闊的發展前景，但由于上面提到的種種問題，使得項目融資模式沒有得到理想的發育和拓展，從而在一定程度上制約了我國城市基礎設施的建設和發展。要真正掌握項目融資的運作方法和運作規律，并成功運用到城市基礎設施領域中，還需要進一步探索和創新。 　　城市基礎設施項目融資相關主體應充分認識項目融資 　　模式對于我國加快城市基礎設施建設和發展的重大意義。西方發達國家發展城市基礎設施的經驗表明，一個國家的經濟發展離不開城市基礎設施的建設，項目融資是吸引社會資金，發展城市基礎設施的重要模式。我國城市基礎設施供給長期相對不足，最直接的原因就是資金短缺。而單靠財政投入和傳統的融資方式，是無法滿足城市基礎設施建設的資金需求的。項目融資作為一種適用于城市基礎設施領域的新型融資模式，需要參與各方在思想上形成共識，在實踐中共同推動，以使項目融資這種在西方資本市場成功運作的模式在我國也能產生有效結果。　　加快完善有關項目融資的立法工作。國家應盡快制定《項目融資法》，或先行出臺相應的規范性意見，以規范項目融資的工作程序和方法，使項目融資的參與各方能夠在一個層面上進行運作。具體內容應該包括：項目融資的工作程序和方法；項目融資的信用擔保結構；項目回購費用的保證；項目風險的合理安排和分擔比例等。　　城市政府應為項目融資模式發展創造良好的條件。一方面完善城市政府的信用體系建設。國家應盡快建立起城市政府的信用評估體系，由專業部門或機構對城市政府的信用水平進行評級，促進城市政府加強信用體系建設，提高經營城市的綜合能力。城市政府作為城市基礎設施項目融資的主體之一，應樹立信用政府的理念，與社會投資人平等協商，信守合同。另一方面，城市政府應為參與城市基礎設施項目融資的各方，創造一個“公開、公平、公正”的環境。這就要增加項目的經濟強度，包括：建立基礎廣泛、公平負擔的城市基礎設施收費體系，確保項目投資的正常回收；確定合理的信用擔保結構，把項目的回收款項列入地方政府的財政預算之中。城市政府進行項目招標時在量、價、回報率等參數不進行保證的前提下，應在項目經營周期內以合理的價格進行回購，使投資人在承擔項目建設、經營風險的同時能夠有雙向選擇，從而為投資人進行項目融資提供有效保證。要積極培育項目投資人，提高項目融資的運作能力；要積極培育既了解國情又熟悉項目融資運作的專業化的中介服務機構，提升項目融資的專業化水平。 　　加大銀行體系的市場化改革和對項目融資的推動力度。銀行體系作為項目融資這個產業鏈條中的資金提供方，其作用至關重要。我國銀行體系要在城市基礎設施項目融資中有所作為，需要充分認識現代商業銀行的風險管理、資本約束、經營目標等問題。深刻理解項目融資風險小且收益穩定的特點，在經營理念上大膽創新，建立風險控制機制，變消極防范風險為積極防范風險。建立貸款長期經營目標和短期經營目標的平衡協調機制，不僅要獲得短期利益，更要關注長遠利益和潛在利益。更新現有信貸人員的知識結構，培養適應項目融資需要的專業人員，在審貸環節嚴格把關。 　　培育項目投資人以使其熟練掌握項目融資的操作程序和方法。為了提高項目融資的成功率，項目投資人首先要加強項目信息的采集和篩選工作。其次，要加強投資決策分析和風險評價工作。第三，項目投資人參與的項目較多，經驗相對豐富，應利用自身的長處幫助項目業主和銀行部門加強溝通。第四，在掌握項目融資基本理論的基礎上，認真研究國內外成功的項目融資案例，努力提高自身的運作能力和水平。 　　發展既了解我國國情又熟悉國內外資本市場運作的專業化中介服務機構。項目融資的運作過程較為復雜，涉及經濟、技術、法律、政治等多方面問題。因此，需要專業的中介服務機構參與到項目融資的項目調研、融資結構設計、前期談判、協議的設計等各項工作中。項目融資對中介服務機構具有較高要求，如中介服務機構必須熟知國際、國內金融市場的操作規則，掌握項目所在地的政治、經濟狀況、法律法規和相關政策、市場環境等情況。通過中介服務機構的專業化服務，可以使項目參與各方在項目建成前透徹、深入地分析其可能遇到的風險，達到降低項目成本，減少項目風險的目的。中介服務機構還可以協調各方意見，減少談判的難度。因此，中介服務機構的培育也是發展項目融資模式的重要一環。　　隨著我國經濟的不斷發展和城市化進程的加速，城市基礎設施的投資力度必將進一步加大。只要勇于正視項目融資面臨的困難和問題，積極創造條件，就一定能使項目融資模式在我國城市基礎設施建設中發揮更大的作用。