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黃河流域是我國重要的生態屏障，是橫貫東中西三大區域的重要經濟帶，也是我國打贏脫貧攻堅戰、實現共同富裕的重點區域，在國家經濟社會發展和生態安全方面具有十分重要的戰略地位。2019年9月18日，習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上明確指出，黃河流域生態保護和高質量發展，同京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展一樣，是重大國家戰略。2021年10月8日，中共中央、國務院印發《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，這是指導當前和今后一個時期黃河流域生態保護和高質量發展的綱領性文件。10月20到22日，習近平總書記來到黃河入海口考察，并主持召開深入推動黃河流域生態保護和高質量發展座談會指出，沿黃河省區要落實好黃河流域生態保護和高質量發展戰略部署，堅定不移走生態優先、綠色發展的現代化道路。
推動黃河流域生態保護與高質量發展，是貫徹落實區域協調發展戰略、統籌生態保護與經濟發展的重要舉措，為沿黃各省區實現高質量發展提供了重大歷史機遇。黃河流域生態保護和高質量發展上升為國家戰略之后，國家部委、沿黃省市認真貫徹落實習近平總書記重要講話精神，制定規劃、落實戰略、安排項目，在生態環境保護、流域水土治理、基礎設施建設、產業發展轉型等領域都有大規劃、大戰略、大項目和大政策，“南北呼應、東西交融”的區域發展大格局正在逐步形成。然而，在軟性基礎設施方面，還需要加大研究力度、創新力度和建設力度，尤其是在推進黃河流域生態保護和高質量發展的協同合作機制方面，需要出大招、出真招、出實招、見成效。由此，筆者認為，可充分發揮流域各省區作用，探索建立“5+2”協同合作機制。
探索建立五個方面協同合作機制
黃河流域產業協同合作機制。黃河流域不同于長江流域，在產業發展中需要優先考慮生態脆弱性和水土保護，需要在嚴格保護中推動產業有序發展，實現生態保護和高質量發展的有機統一。建議黃河流域9省區建立產業項目合作開發和協同發展機制，按照節水原則和綠色發展要求，商定產業項目落地標準，避免惡性競爭；同時，鼓勵上中游省份利用資源優勢在下游省份的產業園區投資建設產業項目，形成“產業飛地”。通過產業合作和協同發展，帶動流域經濟社會均衡協調發展，實現共同富裕。
黃河流域基礎設施建設和資源開發的協同合作機制。建議以實施黃河流域生態保護和高質量發展戰略為契機，建立基礎設施規劃與建設的聯動機制，共同推動流域軟硬件發展環境的改善。黃河流域資源豐富，然而資源開發和利用需要考慮黃河防洪要求和生態保護需要，確保黃河安瀾。這就要求黃河流域在資源開發方面統籌行動，相互協同，共同抓好大保護，協同推進大治理。尤其是水資源，需要統一調配，以使用效率為優先導向，提高整個領域的資源利用效率。
流域治理、生態補償和公共政策協同合作機制。在高質量發展的新階段，大江大河的環境治理、生態治理、社會治理和經濟治理都需要上下游聯動、左右岸協調。黃河流域生態保護和高質量發展，需要建立流域治理的聯動機制。在建立公共政策協同機制過程中，需要重點考慮和優先設計流域生態補償機制。流域省區要認真落實《支持引導黃河全流域建立橫向生態補償機制試點實施方案》，逐步建立流域橫向生態補償機制。同時，樹立全國“一盤棋”和共同富裕的發展理念，流域下游和東南沿海地區向黃河上游水源地、黃河中游水土保護帶實行生態補償機制，通過國家層面的轉移支付和公共政策協同合作實現共同富裕，將黃河建設成為生態河、文明河和幸福河。
黃河流域高質量發展協同評價機制。建議充分發揮黃河流域“智庫聯盟”的作用，多方聯手共同建立黃河流域生態保護和高質量發展的基礎數據庫，并在此基礎上建立黃河流域高質量發展的評價體制和機制，定期發布黃河流域生態保護和高質量發展的動態進展，引導流域省區之間主動協同合作和共享發展。近期，尤其是要堅持正確政績觀，準確把握保護和發展關系，探索建立能夠充分體現黃河流域高質量發展科學時序的合作機制和評價機制，避免“一哄而上”和“超前開發”，為奏響黃河流域協同發展“大合唱”提供決策參考。
國家重大戰略區域的協同合作機制。構建“雙循環”新發展格局，需要京津冀協同發展、長江經濟帶發展、長三角一體化發展、粵港澳大灣區建設等五大國家區域發展戰略之間的戰略協同。建議從構建“雙循環”新發展格局的大局出發，探索建立五大國家區域戰略之間的協同合作機制，在生態合作、產業合作、創新合作、文化合作等方面積極探索，建立合作清單，實現項目化管理，協同構建能夠支撐國內大循環的協調發展格局，在協同合作的基礎上擴大更高水平的國際大循環，逐步形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。黃河流域可以在更大范圍內借勢借力發展，積極對接京津冀、長三角等區域重大戰略，融入西部大開發新格局和中部崛起新局面。推動黃河流域與長江流域生態保護合作，實施三江源、秦嶺、若爾蓋濕地等跨流域重點生態功能區協同保護和修復，加強生態保護政策、項目、機制聯動，以保護生態為前提適度引導跨流域產業轉移。
做好兩篇文章
“5+2”協同合作機制中的“2”是兩大特殊的合作機制，即黃河流域的“水機制”和“碳機制”。黃河流域生態保護和高質量發展基礎是要做好兩篇文章：
一是水文章，就是做好生態保護的文章，實現從科學治水到高效用水的體制機制轉換；在科學論證的基礎上，考慮局部性通航和季節性通航，最大限度發揮“水”的作用。在用水和節水方面，需要樹立由“取”到“安”的黃河治理新思維，堅持“綠水青山就是金山銀山”的新理念，貫徹生態優先、綠色發展、以水而定、量水而行的新方針，因地制宜、分類施策，制定差異化發展路線圖，實現水資源效益最大化。
二是碳文章，就是做好高質量發展的文章，建設推動“碳達峰”“碳中和”實現的合作機制。抓緊核算黃河流域碳足跡分布現狀，規劃流域碳達峰時間表，論證建設黃河流域“碳中和先行區”，推動流域碳合作，將生態保護、高質量發展與碳中和結合起來，在碳排放方面實現從流域示范向服務全國的跨越，為我國實現2030年前達到峰值，2060年前實現碳中和目標貢獻力量。
黃河流域生態保護和高質量發展是一個跨區域的重大發展戰略，推進實施中需要樹立一種超越地方和局部的“大系統”思維，以融合與共生發展為目標，打破行政區劃界限，實現政策聯動一體化，完善區域互動合作機制。在構建協同合作機制中，需要突出黃河治理的全局性、整體性和協同性，推動由黃河源頭至入海口的全域統籌和科學調控，深化流域治理體制和市場化改革，綜合運用現代科學技術、硬性工程措施和柔性調蓄手段，著力防范水之害、破除水之弊、大興水之利、彰顯水之善，為重點流域治理提供經驗和借鑒，開創大江大河治理新局面。
作者：余東華（山東大學黃河國家戰略研究院副院長、經濟學院教授）